Dictamen N° E63640

Texto del dictamen

E63640                         Fecha: 16-04-2025

I. Antecedentes

La Municipalidad de Cerro Navia ha solicitado un pronunciamiento acerca de si corresponde el pago al personal que detalla, regido por la ley N° 19.378, que hasta el 30 de junio de 2023 pertenecía a la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia -en adelante CORMUCENA-, de los emolumentos denominados “asignación municipal”, “remuneración convenida”, “trabajo nocturno 50%”, “asignación responsabilidad del cargo”, “asignación SAPU” y “asignación responsabilidad”.

A su vez, el señor Juan Poly Barrientos, presidente de la Asociación de Funcionarios del Consultorio Cerro Navia, reclama que el municipio habría suprimido la “asignación SAPU” que se le pagaba a la señora Nora Campos Jaramillo y a don Carlos Olivos Allar, y a este último, además, se le habría dejado de pagar la “asignación trabajo nocturno”, estipendio que tampoco estaría percibiendo doña María Alegría Bastias, a partir del 1 de enero de 2024.

Añade el señor Poly Barrientos, que el aludido municipio no estaría pagando las horas extraordinarias de algunos funcionarios desde noviembre de 2023; que la entidad edilicia no cumpliría plazos y protocolos; y que aquello dificultaría la realización de capacitaciones.

A su vez, la señora María Alegría Bastías y los señores Carlos Olivos Allar, Horacio Olguín Escobar y José Mella Paredes, reclaman que la Municipalidad de Cerro Navia les habría dejado de pagar la “asignación de trabajo nocturno” a contar del 1 de enero de 2024, a la que, a su juicio, tendrían derecho.

Por su parte, la Dirección del Trabajo ha remitido a esta Entidad de Control la presentación de la señora Erika Morales Fuentes, funcionaria regida por la ley N° 19.378, dependiente del Departamento de Salud de la Municipalidad de Cerro Navia, por la que alega que el anotado municipio le habría dejado de pagar la denominada “asignación convenida”, a partir del 1 de enero de 2024.

Enseguida, la señora Natalia Aliaga Castillo, exfuncionaria del Departamento de Salud de la Municipalidad de Cerro Navia, reclama que no se le habría pagado la asignación especial transitoria del artículo 45 de la ley N° 19.378, correspondiente a octubre de 2023, ni las asignaciones de movilización y colación del mes de julio de 2023; y, que se le habría disminuido el monto de la asignación de perfeccionamiento de los meses de septiembre y octubre de 2023.

Como cuestión previa, cabe recordar que este Organismo Fiscalizador, a través del dictamen N° E232939, de 2022, atendió una solicitud de pronunciamiento de la Municipalidad de Cerro Navia respecto de la procedencia de que el municipio ejerciera directamente la administración y operación del servicio del área de la salud, gestionado por la CORMUCENA, concluyéndose, en síntesis, que no advertía impedimento para disponer la disolución voluntaria de la corporación municipal de que se trata, siempre que la administración y operación de los servicios traspasados pase a depender directamente del órgano comunal, toda vez que, al poner fin a la existencia legal de la referida institución privada, solo recupera el ejercicio de la función pública que entregó, en su oportunidad, a un tercero.

En ese contexto, mediante el decreto alcaldicio N° 02088, de 23 de junio de 2023, la Municipalidad de Cerro Navia traspasó, a partir del 1 de julio del año 2023, la administración y operación de la atención primaria de salud a ese municipio.

Luego, en virtud del número 1° del decreto alcaldicio N° 02151, de 3 de julio de 2023, se ordenó traspasar al Departamento de Salud de la Municipalidad de Cerro Navia, a contar del 1 de julio de 2023, la totalidad de los funcionarios contratados por la CORMUCENA bajo las normas de la ley N° 19.378, y que desempeñan sus funciones en los Centros de Salud Familiar, en los Servicios de Atención Primaria de Urgencia, en el Centro de Salud Mental, en el Centro Comunitario de Salud Familiar, en el Centro de Atención al Adulto Mayor, en la Unidad de Atención Primaria Oftalmológica, en la Central de Ambulancias de Cerro Navia, en la Óptica Popular, en las Farmacias Populares, así como al personal que se desempeña en la corporación municipal y demás dispositivos de la red que ejecuten en forma personal y exclusiva acciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud.

A su vez, el número 2° del citado decreto alcaldicio N° 02151, de 2023, dispuso “Manténgase para todos los efectos legales, los niveles, categorías, encasillamientos de carrera funcionaria, tipos de contrato, remuneraciones, cargos, funciones, jornadas, asignaciones transitorias especiales municipales y demás derechos y obligaciones de los funcionarios y funcionarias traspasados a la administración municipal, en los mismos términos que los pactados con la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia, sin solución de continuidad respecto de la relación laboral”.

Posteriormente, a través del decreto alcaldicio N° 02228, de 6 de julio de 2023, se rectificó el citado decreto alcaldicio N° 02151, de 2023, estableciendo en su considerando 4°, en lo que interesa, que “en el Decreto Alcaldicio N° 2151, de fecha 03 de julio de 2023, se estableció en la parte resolutiva y específicamente en el numeral 1, que se adjuntaba la nómina en la cual se incluía los funcionarios traspasados a la Municipalidad de Cerro Navia, entendiéndose dicha nómina como parte integrante del citado Decreto. Sin embargo, se constató que existió un error en la incorporación de la nómina ya individualizada, ya que en ella se incluían funcionarios cuya relación laboral había terminado al 30 de junio del presente con la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia, lo que a todas luces advierte un error de hecho, que justifica y torna estrictamente necesario su rectificación en los términos que se pasarán a exponer”.

En este contexto, el citado decreto alcaldicio N° 02228, de 2023, reemplazó la nómina del personal a que se refería el decreto alcaldicio N° 2151, de 2023.

II. Sobre emolumentos denominados “asignación municipal”, “remuneración convenida”, “trabajo nocturno 50%”, “asignación responsabilidad del cargo”, “asignación SAPU” y “asignación responsabilidad”

1. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que, de acuerdo con el artículo 63, N° 14, en relación con el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, ambos de la Constitución Política, el otorgamiento y la modificación de remuneraciones, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos o beneficios al personal de la Administración Pública, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (aplica dictamen N° 78.164, de 2015).

Luego, procede destacar que en materia de administración de recursos públicos, como expresión del principio de juridicidad, el Estado y sus organismos deben observar el de legalidad del gasto, consagrado, especialmente, en los artículos 6°, 7° y 100 de la Carta Fundamental; 2° y 5° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336; en el decreto ley N° 1.263, de 1975, y en las leyes anuales de presupuesto, de modo que los gastos que se autoricen con cargo a tales fondos, solo pueden emplearse en los fines que expresamente el ordenamiento jurídico contempla (aplica dictamen N° 13.274, de 2013).

Por ende, considerando que las remuneraciones y beneficios de los funcionarios de los organismos que integran la Administración del Estado -como lo son aquellos servidores municipales sujetos a la ley N° 19.378-, son materia del dominio o reserva legal, solo se puede acceder a ellos en virtud de una norma expresa de ese rango.

Precisado aquello, cabe señalar que el artículo 23 de la ley N° 19.378, establece que constituyen remuneración solamente: a) sueldo base; b) asignación de atención primaria municipal; y, c) las demás asignaciones, que constituyen los incrementos a que se tiene derecho en consideración a la naturaleza de las funciones o acciones de atención primaria de salud a desarrollar, a las peculiares características del establecimiento en que se labora y a la evaluación del desempeño funcionario, las cuales son: las asignaciones por responsabilidad directiva, por desempeño en condiciones difíciles, de zona y de mérito.

En este contexto, debe considerarse que constituyen remuneraciones permanentes, para los efectos de la ley N° 19.378: el sueldo base; la asignación de atención primaria de salud municipal; las asignaciones por responsabilidad directiva de un consultorio municipal; por desempeño en condiciones difíciles y de zona; la planilla suplementaria prevista en el artículo 3º transitorio del mismo texto normativo; las asignaciones por pérdida de caja, y de movilización, establecidas en las letras a) y b) del artículo 97 de la ley Nº 18.883; la bonificación única tributable sustitutiva de la colación y movilización del artículo 4º de la ley Nº 18.717; como también toda otra cantidad percibida por los funcionarios a causa o con ocasión del trabajo (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 12.174, de 2013, y E190589, de 2022).

Conforme a la normativa y jurisprudencia citadas, además de los estipendios indicados en el artículo 23 de la ley N°19.378, se considera como remuneración los emolumentos percibidos a causa o con ocasión del trabajo, como ocurre con la asignación de perfeccionamiento prevista en el inciso final del artículo 42 de la referida ley. Lo anterior, teniendo presente que la asignación en comento se paga por la realización de cursos de perfeccionamiento orientados al mejor ejercicio de la actividad profesional en el ámbito de la atención primaria de salud, sin que posea el carácter de eventual o solo tenga el propósito de satisfacer fines determinados (aplica dictamen N° E190589, de 2022).

Finalmente, cabe recordar que las entidades de la Administración del Estado, como las municipalidades, deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y que, en el orden financiero, han de atenerse a las disposiciones que regulan los egresos (aplica dictamen N° 78.164, de 2015).

2. Análisis y conclusión

Ahora bien, de lo señalado por la Municipalidad de Cerro Navia y de las presentaciones del señor Juan Poly Barrientos, de doña María Alegría Bastias, de los señores Carlos Olivos Allar, de don Horacio Olguin Escobar, de don José Mella Paredes y de doña Erika Morales Fuentes, aparece que el municipio les pagaba a don Juan Catalán Reyes, a doña Ximena Romo Arriaza, y a los señores José Muñoz Carreño y Manuel Delgado González la denominada “asignación municipal”; mientras que la señora Erika Morales Fuentes percibió la denominada “asignación convenida”; así como a doña Pamela Aguilera Puentes, a don José Meza Gaete, y a las señoras Paulina Reyes Reyes y Yessenia Beltran Delso les fue pagada la llamada “remuneración convenida”; enterándose, a su turno, a los señores José Mella Paredes, Carlos Olivos Allar, Horacio Olguin Escobar y a doña María Alegría Bastias la “asignación trabajo nocturno 50%”; por su parte, a la señora María Palma Astudillo se le enteraba la “asignación responsabilidad del cargo” y a don Claudio Venegas Aballay “la asignación de responsabilidad”; y a los señores Marcelo Cheuquel Cheuquel y Manuel Benítez Peña, y a doña Nora Campos Jaramillo, se les enteraba la “asignación SAPU”.

A su turno, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que, mediante los decretos alcaldicios N°s. 490, 493, 497, 502, todos de 2024, la Municipalidad de Cerro Navia dejó sin efecto el pago de la denominada “asignación trabajo nocturno 50%”, a partir del 1 de enero de 2024, respecto de los señores José Mella Paredes, Horacio Olguín Escobar, Carlos Olivos Allar y de doña María Alegría Bastías, respectivamente.

Luego, consta que mediante el decreto alcaldicio N° 491, de 2024, se dejó sin efecto el pago -a partir del 1 de enero de 2024-, de la llamada “asignación convenida” respecto de doña Erika Morales Fuentes.

A su vez, a través del decreto alcaldicio N° 963, de 2024, se dejó sin efecto el pago de la denominada “asignación SAPU” respecto de doña Nora Campos Jaramillo, a partir del 1 de febrero de 2024.

En este contexto, y como se indicó precedentemente, considerando que las remuneraciones y beneficios de los funcionarios municipales sujetos a la ley N° 19.378, son materia del dominio o reserva legal, solo se puede acceder a aquellos fijados en virtud de una norma expresa de ese rango.

Puntualizado lo anterior, no resulta ajustado a derecho que la Municipalidad de Cerro Navia pague emolumentos que no se encuentran expresamente previstos en la ley N° 19.378, como lo son todos aquellos por los que se consulta. En la especie, las denominadas “asignación municipal”, “remuneración convenida”, “trabajo nocturno 50%”, “asignación responsabilidad del cargo”, “asignación SAPU” y “asignación responsabilidad”.

Así, no se advierte irregularidad en la determinación del municipio de dejar sin efecto el pago de la denominada “asignación trabajo nocturno 50%”, a partir del 1 de enero de 2024, respecto de los señores José Mella Paredes, Horacio Olguín Escobar, Carlos Olivos Allar y de doña María Alegría Bastías, en virtud de los decretos alcaldicios N°s. 490, 493, 497, 502, todos de 2024, así como el cese del pago de la llamada “asignación convenida” respecto de doña Erika Morales Fuentes, a partir del 1 de enero de 2024, a través del decreto alcaldicio N° 491, de 2024, y del pago de la “asignación SAPU” a doña Nora Campos Jaramillo, a partir del 1 de febrero de 2024, en virtud del decreto alcaldicio N° 963, de 2024.

Ahora bien, cabe señalar que la Municipalidad de Cerro Navia no adjunta antecedentes acerca del estado de pago de los emolumentos sobre los que solicita el pronunciamiento a esta Entidad de Control respecto de los funcionarios señores Juan Catalán Reyes, José Muñoz Carreño, Manuel Delgado González, José Meza Gaete, Marcelo Cheuquel Cheuquel, Manuel Benítez Peña, Claudio Venegas Aballay, y de las funcionarias señoras Ximena Romo Arriaza, Pamela Aguilera Puentes, Paulina Reyes Reyes, Yessenia Beltrán Delso y María Palma Astudillo, por lo que deberá informar documentadamente a esta Contraloría General sobre la materia, en el plazo de veinte días hábiles, contado desde la recepción del presente pronunciamiento.

Luego, en cuanto al pago de beneficios no contemplados expresamente en la ley N° 19.378, corresponde que la Municipalidad de Cerro Navia ordene la instrucción de un procedimiento disciplinario a fin de determinar responsabilidades administrativas que se deriven del pago de aquellos, debiendo remitir copia del acto que lo disponga a la Unidad de Seguimiento de Fiscalía de la Contraloría General, en el plazo antes indicado ; y, además, deberá arbitrar las medidas para obtener el reintegro, previa audiencia de los afectados, de las sumas indebidamente percibidas por las aludidas asignaciones, a partir del 1 de julio de 2023 -data del traspaso al Departamento de Salud Municipal de Cerro Navia de los empleados de la CORMUCENA-, informando de ello a esta Entidad de Control en el mismo plazo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 78.164, de 2015).

Finalmente, y en atención a lo ya expuesto, resulta inoficioso emitir un pronunciamiento respecto de los reclamos de las señoras María Alegría Bastias y Erika Morales Fuentes, y de los señores Juan Poly Barrientos -en cuanto a las asignaciones-, Carlos Olivos Allar, José Mella Predes y José Mella.

III. Sobre reclamación de la señora Natalia Aliaga Castillo

Como cuestión previa, cabe recordar que doña Natalia Aliaga Castillo se desempeñó como Secretaria General de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia hasta el 30 de junio de 2023, siendo traspasada -junto al resto de su personal- al Departamento de Salud Municipal de Cerro Navia, a partir del 1 de julio de 2023, mediante el decreto alcaldicio N° 02151, de 2023, de esa anualidad.

Luego, del Sistema de Información y Control de Personal de la Administración del Estado -SIAPER- y de los antecedentes tenidos a la vista aparece que mediante el aludido decreto alcaldicio N° 2.251, de 2023, la señora Aliaga Castillo fue contratada a plazo fijo para desempeñarse como directora del departamento de salud municipal, desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, renunciando a la Municipalidad de Cerro Navia a partir del 23 de octubre de ese año, aceptándose la renuncia a través del decreto alcaldicio N° 3.870, de 2023.

a) Asignación especial transitoria del artículo 45 de la ley N° 19.378

1. Fundamento jurídico

Sobre el particular, la recurrente reclama en contra del anotado municipio por no haberle pagado la asignación especial transitoria del artículo 45 de la ley N° 19.378, correspondiente a octubre de 2023, ni las asignaciones de movilización y colación del mes de julio de 2023; y, que habría sido disminuido el monto que percibía por la asignación de perfeccionamiento de septiembre y octubre de 2023.

Al respecto, en cuanto a la asignación especial transitoria del artículo 45 de la ley N° 19.378 y del artículo 82 del decreto N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud -Reglamento de la Carrera Funcionaria del Personal regido por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal-, cabe recordar que con la aprobación del Concejo Municipal, la entidad administradora puede otorgar a sus funcionarios asignaciones especiales de carácter transitorio, las que se concederán a una parte o a la totalidad de la dotación de salud, fijándolas de acuerdo con el nivel y la categoría funcionaria del personal de uno o más establecimientos dependientes de la municipalidad, según las necesidades del servicio, debiendo adecuarse a la disponibilidad presupuestaria anual de la entidad administradora y durando, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año.

En relación con la anotada normativa, el dictamen N° 12.950, de 2016, ha señalado que el beneficio que en ella se regula tiene una naturaleza discrecional, o sea, que compete exclusivamente a la municipalidad, con la aprobación del concejo, decidir su procedencia, en consideración a los recursos de que disponga, pudiendo otorgarla en la fecha que estime oportuna, rebajarla e incluso dejarla sin efecto, dentro del respectivo año o de uno para otro, sin expresión de causa, en razón de las variaciones que experimente su presupuesto.

Así, como es posible apreciar del claro tenor literal de los preceptos reseñados, corresponde a la entidad administradora de salud municipal determinar el otorgamiento del beneficio que nos ocupa, en la medida que, copulativamente, las necesidades del servicio así lo requieran, exista disponibilidad presupuestaria y cuente con la aprobación del Concejo Municipal (aplica dictamen N° 2.770, de 2019).

2. Análisis y conclusión

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que a doña Natalia Aliaga Castillo no se le pagó la asignación que reclama sino la denominada “Asignación Transitoria Especial de Gestión Corporativa Directiva”, fundando el pago de ésta -mediante el decreto alcaldicio N° 02753, de 2023-, en la letra a) del artículo 29 de la ley N° 19.378.

Al respecto, cabe señalar que el pago de la denominada “Asignación Transitoria Especial de Gestión Corporativa Directiva” no se ajusta a derecho, toda vez que ese emolumento no se encuentra expresamente previsto en la ley N° 19.378.

b) Asignación de colación y movilización

1. Fundamento jurídico

En cuanto al reclamo relativo a que la Municipalidad de Cerro Navia no le habría pagado a doña Natalia Aliaga Castillo las asignaciones de Movilización y colación del mes de julio de 2023, cumple con indicar que, a contar de la entrada en vigencia de la ley N°  19.378, los funcionarios que en ella se establecen, por lo que no corresponde que se les pague una asignación de movilización y colación distinta a la sustitutiva contemplada en el artículo 4° de la ley N° 18717 (aplica dictamen N° 26.657, de 2000).

2. Análisis y conclusión

Ahora bien, de lo informado por la Municipalidad de Cerro Navia y de las liquidaciones de remuneraciones de la interesada se advierte que dichas asignaciones le fueron pagadas en los meses de agosto, septiembre y octubre de 2023, pese a que no procedía su entero.

c) Asignación de perfeccionamiento

1. Fundamento jurídico

Por su parte, en cuanto a que la Municipalidad de Cerro Navia habría disminuido el monto de la asignación de perfeccionamiento durante los meses de septiembre y octubre de 2023, a que habría tenido derecho la señora Aliaga Castillo, cabe señalar que el municipio informó, en lo que interesa, que en los meses de julio y agosto de 2023 se efectuó el pago de la anotada asignación considerando como base de cálculo el sueldo base diferencial comunal más la asignación de atención primaria, no habiendo correspondido, lo que se corrigió para el pago del citado emolumento de los meses de septiembre y octubre de 2023, aplicando al efecto, un porcentaje de hasta un 15% sobre el sueldo base mínimo nacional asociado a la categoría respectiva.

En efecto, el inciso final del artículo 42 de la ley Nº 19.378 dispone, en lo que interesa, que, en el caso de los profesionales singularizados en las letras a) y b) de su artículo 5º -médicos cirujanos, farmacéuticos, químico-farmacéuticos, bioquímicos, cirujano-dentistas y otros profesionales-, que hayan obtenido un título o diploma correspondiente a becas, u otras modalidades de perfeccionamiento de postgrado, tendrán derecho a una asignación de hasta un 15% del sueldo base mínimo nacional.

Así, la asignación en estudio se otorga en los porcentajes y términos establecidos en la normativa citada, y su cálculo guarda directa relación con el sueldo base mínimo nacional (aplica dictamen N° E190589, de 2022).

2. Análisis y conclusión.

En este contexto, no procedió que la Municipalidad de Cerro Navia enterara a la señora Aliaga Castillo -kinesióloga- la asignación de perfeccionamiento de los meses de julio y agosto, calculándola en base al sueldo base diferencial comunal más la asignación de atención primaria.

En consecuencia, de acuerdo con lo señalado en los párrafos anteriores, en cuanto al pago improcedente a la señora Aliaga Castillo de la denominada “Asignación Transitoria Especial de Gestión Corporativa Directiva”; del entero de las asignaciones de colación y movilización por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2023; y, del pago de la asignación de perfeccionamiento de los meses de julio y agosto, se instruye a la Municipalidad de Cerro Navia para que arbitrar las medidas que correspondan a efectos de obtener la restitución de esos emolumentos, otorgándole previamente a aquella el debido traslado.

Asimismo, la entidad edilicia deberá determinar la existencia de las responsabilidades administrativas derivadas del pago de los anotados emolumentos a la señora Aliaga Castillo, a través del mismo procedimiento disciplinario ordenado instruir precedentemente.

IV. Sobre presentación del señor Juan Poly Barrientos

En cuanto a lo indicado por el señor Poly Barrientos acerca de que el municipio no estaría pagando las horas extraordinarias de algunos funcionarios, y que no cumpliría plazos y protocolos, lo que dificultaría la realización de capacitaciones, cumple con remitir copia del oficio N° 01640, de 2024, de la Municipalidad de Cerro Navia, que se refiere a las materias planteadas en su presentación.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República