Dictamen N° 281

Texto del dictamen

N° D281                    Fecha: 13-05-2026

I.	Antecedentes

El señor Pablo José Ruiz-Tagle Vial, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile e integrante del Consejo Universitario de la misma institución, solicita un pronunciamiento acerca de la legalidad tanto del proceso de reforma de los Estatutos de esa casa de estudios -en cuya virtud se incorporó a los estudiantes y al personal de colaboración con derecho a voto en los Consejos de Facultad-, así como de las modificaciones reglamentarias que se deben efectuar para implementar dicha reforma estatutaria, cuestión que, en su opinión, implica una afectación de la estructura orgánica general de la universidad.

En relación con la primera materia, sostiene que, en el referido proceso de reforma del artículo 36, inciso sexto, del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2006, del Ministerio de Educación, que establece los Estatutos de la Universidad de Chile (en adelante, “el Estatuto o los Estatutos”), se prescindió del pronunciamiento del Consejo Universitario, según lo exige el artículo 23, letra e), del Estatuto, y que se ha pretendido validar esa omisión a través de meras certificaciones o tomas de conocimiento por parte de dicha entidad colegiada.

Alega también que, tanto el Senado Universitario como la Rectora de esa casa de estudios superiores siguieron el camino del fraccionamiento administrativo al recurrir a una utilización parcial y antojadiza de los contenidos de una reforma más amplia e integral de los Estatutos, no referida exclusivamente al citado artículo 36, propuesta por el Senado Universitario en 2014, que jamás se materializó y que no contó con el pronunciamiento del Consejo Universitario ni de la comunidad universitaria, pese a que ello había sido acordado.

Agrega que, dado que la reforma en cuestión incide en principios básicos de organización y gobierno de la universidad, debió someterse a una consulta a la comunidad universitaria, por lo que solicita la reconsideración del dictamen N° E190919, de 2022, que señaló que la modificación de que se trata no requería de dicha consulta.

Por último, cuestiona que la Rectora haya remitido al Presidente de la República la propuesta de reforma antes de que se hubiere dictado el Decreto Universitario N° 0014873, de 4 de mayo de 2023, que aprueba la modificación del artículo 36 de los Estatutos.

En relación con el decreto con fuerza de ley N° 17, de 2023, del Ministerio de Educación, que modificó el inciso sexto del señalado artículo 36, sostiene que, si bien se funda en la habilitación normativa conferida al Presidente de la República por el artículo 60 de la ley N° 21.526, ese texto legal no cumpliría las exigencias de una ley delegatoria, ya que dicho precepto no señaló las materias precisas sobre las que debía recaer la delegación y se trataría de una norma ambigua, vaga y genérica o indeterminada, contenida en una ley miscelánea, cuyo objetivo principal es ajeno a las materias propias del régimen jurídico de la Universidad de Chile.

Sin embargo, puntualiza que no se solicita en modo alguno la revocación o invalidación del trámite de toma de razón del referido decreto con fuerza de ley N° 17, de 2023, como tampoco la derogación del mismo ni su ley habilitante, lo que es de competencia de otros órganos públicos.

En lo que respecta a la segunda materia, relativa a la implementación de la modificación a los Estatutos, que requieren la reforma del Reglamento General de Facultades y el Reglamento General de Elecciones y Consultas, solicita asimismo referirse a la obligación del pronunciamiento previo del Consejo Universitario, de conformidad con lo previsto en el artículo 23, literal e), de los Estatutos.

En relación con esta temática, también se dirigieron a esta Entidad Fiscalizadora los senadores y senadoras universitarias de la Universidad de Chile, don Sergio Lavandero González, doña Gladys Camacho Cépeda, doña Consuelo Fresno Rivas, doña María Soledad Berríos del Solar, don Pedro Calandra Bustos, don Ismael Oliva Becerra y el exsenador universitario don Arturo Squella Serrano.

De modo similar a lo planteado por el decano, los recurrentes sostienen que la reforma de dichos reglamentos implica una alteración de la estructura orgánica general de la Universidad de Chile, en los términos de los artículos 23, letra e), y 25, letra f), de su Estatuto, que debió someterse imperativamente al pronunciamiento previo del Consejo Universitario, por lo que debe ordenarse a la Universidad de Chile retrotraer dicho procedimiento de reforma al estado de recabar tal pronunciamiento.

Requerido su informe a la Universidad de Chile y a la Subsecretaría de Educación Superior, ambas entidades lo evacuaron, refiriéndose pormenorizadamente a cada uno de los aspectos consultados por los recurrentes.

II.	Fundamento jurídico

En primer lugar, se debe anotar que el artículo 12 de la ley N° 21.094, sobre Universidades Estatales, prescribe que el gobierno de ellas será ejercido por sus órganos superiores constituidos por el Consejo Superior, el Rector y el Consejo Universitario, y que la responsabilidad del control y de la fiscalización interna estará a cargo de la Contraloría Universitaria, sin perjuicio de las demás autoridades unipersonales y colegiadas de la universidad, y de las respectivas unidades académicas, que puedan establecer en sus estatutos.

Añade dicho precepto que, en virtud de su autonomía administrativa, las universidades del Estado podrán establecer en su organización interna facultades, escuelas, institutos, centros de estudios, departamentos y otras unidades académicas y administrativas necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

Expuesto lo anterior, conviene anotar que los artículos 60 de la ley N° 21.526 y 91 de la ley N° 21.647, confirieron al Presidente de la República la potestad para, mediante uno o más decretos con fuerza de ley expedidos de la forma y en el plazo que señalan, realice los ajustes necesarios, de conformidad con el artículo primero transitorio de la citada Ley sobre Universidades Estatales, según corresponda, o en virtud de otras propuestas de modificación remitidas por las universidades de acuerdo con sus normas estatutarias.

En virtud de este segundo supuesto, se procedió a la dictación del decreto con fuerza de ley N° 17, de 2023, del Ministerio de Educación, que aprobó la modificación del inciso sexto del artículo 36 del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2006, del Ministerio de Educación, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley N° 153, de 1981, del mismo origen, que establece los Estatutos de la Universidad de Chile.

El citado artículo 36 del Estatuto de esa universidad forma parte del Título III De la Estructura Académica, que abarca los artículos 35 a 44. Conviene destacar que el artículo 35 -en armonía con el artículo 32 de la ley N° 18.575- establece que la estructura académica de la Universidad estará conformada por Facultades, Departamentos, Institutos, Centros y Escuelas, que cumplen labores de cultivo disciplinal, de integración multidisciplinaria y de gestión académica en diversos niveles.

Luego, su artículo 36 se refiere en particular a las Facultades, disponiendo que son organismos académicos encargados de la realización de una tarea permanente en una o más áreas del conocimiento. Añade, que son dirigidas por un Decano y que contarán con un Consejo de Facultad.

El inciso sexto de dicho precepto dispone que al Consejo de Facultad, presidido por el Decano, le corresponderá definir las políticas de desarrollo académico e institucional en el contexto de los lineamientos y estrategias emanados del Senado Universitario.

Asimismo, establece la integración del Consejo de Facultad, órgano que, hasta antes de la modificación, se encontraba conformado, además del Decano, por los Directores de los Departamentos y Escuelas y, cuando corresponda, de los Institutos y Centros y académicos de libre elección, de acuerdo con el reglamento dictado en virtud de la letra a) del artículo 25.

Con motivo de la apuntada modificación, el Consejo de Facultad quedó integrado por el Decano, los Directores de los Departamentos, Escuelas, Institutos de Facultad y Centros de carácter permanente, así como por académicos, estudiantes y personal de colaboración, elegidos por sus respectivos pares, conforme al citado reglamento.

Por su parte, el artículo 25, letra a), del Estatuto, dispone en su inciso primero que al Senado Universitario le corresponderá aprobar, a proposición del Rector o por iniciativa de al menos un tercio de sus integrantes, los reglamentos referidos en el Estatuto institucional y sus modificaciones; toda norma de carácter general relativa a las políticas y planes de desarrollo de la Universidad; y las propuestas de modificación al Estatuto que deban someterse al Presidente de la República para su trámite respectivo.

Añade el inciso segundo de ese literal, que las propuestas de modificación de los Estatutos deberán presentarse por escrito ante el Secretario del Senado, suscritas por el Rector o por un tercio de los integrantes del Senado, y contener proposiciones concretas. En lo demás, estas propuestas deberán ajustarse a lo que establezca el Reglamento Interno del Senado.

Enseguida, ese mismo artículo 25, en su literal f), establece que al Senado Universitario le corresponde aprobar la estructura orgánica de la Universidad y sus modificaciones, que le proponga el Rector, previo pronunciamiento del Consejo Universitario, regulando además el caso en que el Rector considere que existen diferencias sustantivas entre el pronunciamiento del Consejo y lo aprobado por el Senado Universitario.

En este punto es necesario destacar que la recién anotada intervención del Consejo Universitario se encuentra específicamente regulada en el artículo 23, letra e), del Estatuto, el cual, refiriéndose a sus funciones y atribuciones, previene que este debe pronunciarse respecto de la “estructura orgánica general” de la Universidad y sus modificaciones.

En relación con el alcance de esta atribución que el Estatuto confiere al Consejo Universitario, es útil tener en cuenta que el dictamen N° 22.933, de 1983 -referido a la misma facultad que le entregaba el decreto con fuerza de ley N° 153, de 1981, a la entonces Junta Directiva-, señaló que, del sentido natural y obvio de la expresión “modificar” utilizada en el texto, se infiere que dicho vocablo tiene un amplio alcance, que comprende la creación o supresión de organismos o unidades que integran la “estructura general” universitaria, por lo que, en consecuencia, los actos que dispongan medidas de esta naturaleza deberán contar con la aprobación de ese cuerpo colegiado.

Finalmente, cabe anotar que el artículo 25, en su letra i), prevé que el Senado debe aprobar la convocatoria a consultas sobre materias de su competencia y conferirles, en forma previa a su realización y con el quórum que señala, carácter vinculante. Con todo, ese literal dispone que la consulta a la comunidad universitaria será obligatoria respecto de las propuestas de modificación a los Títulos I y II del Estatuto, que se sometan a su decisión de acuerdo con la letra a) de ese artículo.

En relación con esta norma, el dictamen N° E190919, de 2022, precisó que la consulta a la comunidad universitaria resulta obligatoria respecto de las propuestas de modificación a los Títulos I y II del citado decreto con fuerza de ley Nº 3, conforme lo previene la letra i) del artículo 25 de este último texto. De este modo, ese pronunciamiento concluye que otras reformas estatutarias que se refieran a materias no previstas en los señalados Títulos, como ocurre en el caso de una modificación al artículo 36 -ubicado en el Título III de los Estatutos de la Universidad de Chile-, no requieren de la consulta a la comunidad universitaria.

Expuesta la normativa y jurisprudencia que incide en la materia, se advierte que, para efectos de determinar si la reforma al artículo 36, inciso sexto, de los Estatutos de esa casa de estudios superiores, así como de las modificaciones reglamentarias que se tienen que implementar a partir de dicha reforma estatutaria, es preciso contar con la aprobación del Consejo Universitario en los términos del citado artículo 25, letra e), del Estatuto, resulta necesario dilucidar si, en la especie, la modificación de la integración del Consejo de Facultad importa alterar la “estructura orgánica general” de la Universidad.

De igual modo, corresponde establecer si la indicada modificación implica una alteración de disposiciones sustantivas del Título I de los Estatutos, que hubiera requerido una consulta a la comunidad universitaria, según lo ordena el artículo 25, letra i), de dicho texto, y contrariamente a lo resuelto en el dictamen N° E190919, de 2022.

III.	Análisis y conclusión

Sobre el particular, cabe señalar que, en concordancia con la regulación relativa a la organización básica de las instituciones de Educación Superior de carácter estatal, prevista en los artículos 32 de la ley N° 18.575 y 12 de la ley N° 21.094, la Universidad de Chile posee una estructura orgánica general que está compuesta, por una parte, por los órganos superiores contemplados en el Título II del Estatuto -Rector, Prorrector, Consejo Universitario, Senado Universitario, Contraloría Universitaria-, así como las Unidades Ejecutivas Centrales, y, por otra, por una Estructura Académica prevista en su Título III, que se compone de Facultades, Departamentos, Institutos, Centros y Escuelas.

En tal contexto, y para los efectos de determinar la procedencia de la intervención del Senado y del Consejo Universitario en las modificaciones por las que se consulta, resulta necesario dilucidar cuál es la estructura orgánica en cuya fijación o modificación deben participar, ya sea por la vía de la aprobación o del previo pronunciamiento, según corresponda.

En ese sentido, debe relevarse que, tal como se adelantó, de lo dispuesto en la normativa general que rige tanto a los organismos de la Administración Pública como a las universidades del Estado, así como de los Estatutos de la Universidad de Chile, se aprecia que en todas ellas se alude a una estructura orgánica básica, general o esencial.

Esta abarca a sus órganos superiores -a saber, Rectoría, Consejo Universitario y Senado Universitario- y al resto de las unidades superiores de dirección, administración y control -esto es, Prorrectoría, Vicerrectorías, otras Unidades Ejecutivas Centrales y el Contralor- y, en lo que importa, también comprende una Estructura Académica básica, compuesta solamente por Facultades, Departamentos, Institutos, Centros y Escuelas.

Como se aprecia, ni las citadas leyes Nos 18.575 y 21.094, ni el Estatuto consideran al Consejo de Facultad como parte de la recién mencionada estructura orgánica básica, general o esencial de la Universidad. En efecto, si bien dicho consejo se contempla en el referido Estatuto, solo es reconocido como un ente colegiado interno de cada Facultad y, por lo mismo, no es de aquella organización básica a que se alude en su artículo 35, que enumera expresamente a las Facultades, Departamentos, Institutos, Centros y Escuelas, aun cuando forme parte de las primeras.

Lo anterior se observa también en los decretos universitarios que se refieren a la estructura de la Universidad de Chile, a saber, el Decreto Universitario Nº 1.746, de 26 de enero de 1981, que establece la Estructura Académica de las Facultades de la Universidad de Chile, y el Decreto Universitario Nº 1.851, de 1987, que aprueba la estructura de los Servicios Centrales, ninguno de los cuales menciona a los Consejos de Facultad, los que, por tal motivo, no deberán alterarse para implementar la modificación estatutaria que nos ocupa.

Cabe recordar que la jurisprudencia de este origen, contenida en el citado dictamen N° 22.933, de 1983, ha entendido que hay una modificación de la estructura orgánica cuando se crean o suprimen órganos o unidades de esta, de modo que es posible entender que un ajuste en su integración -es decir, al interior de aquellos órganos o unidades- no es una alteración que tenga dicho alcance, en tanto ni siquiera altera o redistribuye sus funciones y competencias, en términos que pudieran implicar la transformación del respectivo ente en uno diverso, lo que sí importaría una modificación de la estructura general universitaria.

En tal contexto, y considerando que el Consejo de Facultad es una instancia colegiada que delibera y decide dentro de la Facultad, pero no está concebido como un órgano de la estructura académica de la Universidad, variar su composición no implica crear, suprimir ni reconfigurar ninguna unidad de la “estructura orgánica general” de la Universidad, que es aquella para cuya fijación o modificación se exige el pronunciamiento previo del Consejo Universitario, conforme al artículo 23, letra e), en relación con el artículo 25, letra f), ambos del Estatuto.

En el mismo sentido, y en lo que atañe a la modificación de los Estatutos aprobada en el referido decreto con fuerza de ley N° 17, de 2023, del Ministerio de Educación, dado que a través de ella se estableció una nueva composición de una instancia colegiada de deliberación académica regulada en el artículo 36 del Estatuto de la Universidad, ello se enmarca en una de las hipótesis previstas por el artículo 25, letra a), de dicho texto, que dispone que al Senado Universitario le corresponderá aprobar las propuestas de modificación al Estatuto que deban someterse al Presidente de la República para su trámite respectivo, sin requerir la intervención del Consejo.

En relación con este punto, uno de los reclamos planteados apunta a que el Senado Universitario acudió a una práctica de fraccionamiento administrativo, ya que mediante los acuerdos Nos 127 y 128, adoptados en la sesión plenaria N° 688, de 2022, se tomó la decisión de remitir a la Rectora una parte de una propuesta más amplia e integral de reforma de los Estatutos, aprobada en la sesión plenaria N° 321, de 2014.

Al respecto, cabe manifestar que no se advierte que el Estatuto o el Reglamento Interno del Senado, contenido en el Decreto Universitario Exento N° 23.096, de 2007, contemple una exigencia como la que se alega, en orden a que las reformas deban ser integrales o que deban tramitarse en bloque, por lo que no es posible cuestionar que el Senado Universitario, en ejercicio de sus atribuciones y ajustándose al procedimiento fijado en esa preceptiva, adopte la decisión de tramitar parte de una propuesta previamente aprobada y que no consta que hubiera sido revocada.

Otro cuestionamiento dice relación con que se habría omitido realizar una consulta a la comunidad universitaria -obligatoria en caso de modificación de los Títulos I y II del Estatuto-, por cuanto para modificar el artículo 36, inciso sexto, de los Estatutos, permitiendo la participación con derecho a voto de los estudiantes y personal de colaboración en los Consejos de Facultad, resultaría indispensable adecuar disposiciones sustantivas del Título I de los Estatutos (en concreto, los artículos 14 y 15), a fin de señalar expresamente que dichos estamentos, al igual que los académicos, tendrían la potestad para definir las políticas institucionales en las estructuras fundamentales de la Universidad de Chile como son las Facultades.

En relación con ello, cumple con hacer presente que no se advierte que exista una afectación -calificada de indirecta por el Decano recurrente- de los principios generales contenidos en el Título I, toda vez que sus disposiciones ya reconocen expresamente que la comunidad universitaria se encuentra integrada no solo por académicos, sino también por estudiantes y personal de colaboración, y que en toda ella reside la facultad de decidir respecto del funcionamiento, organización, gobierno y administración de la institución.

Así, si bien se otorga un rol primordial a los académicos en el cumplimiento de las funciones fundamentales de la Universidad y, por tanto, en la deliberación, diseño y aplicación en las políticas institucionales, dicha participación no es exclusiva ni excluyente.

En ese orden de consideraciones, la reforma al artículo 36 no desconoce ni contradice lo dispuesto en el Título I, que establece principios generales y el reconocimiento de los distintos estamentos, sino que más bien armoniza con su contenido, al dar eficacia concreta al principio de participación triestamental que caracteriza a la Universidad.

Como consecuencia de lo anterior, no procede acoger la solicitud de reconsideración del dictamen N° E190919, de 2022, toda vez que la modificación del artículo 36, inciso sexto, no importó una alteración de las disposiciones del Título I de los Estatutos, que hubiese exigido la consulta previa a la comunidad universitaria.

Enseguida, y en lo que concierne a la alegación de que mediante el oficio N° 095, de 8 de marzo de 2023, la Rectora envió al Ministerio de Educación la propuesta de reforma antes de que se hubiere dictado el Decreto Universitario N° 0014873, de 4 de mayo de 2023, que aprobó la modificación del artículo 36 de los Estatutos, corresponde señalar que de acuerdo con los antecedentes con que cuenta esta Entidad Fiscalizadora y los informes recabados con motivo de las reclamaciones deducidas, ese oficio fue considerado al gestionarse la dictación del decreto con fuerza de ley N° 17, de 2023, dejándose constancia de aquello en sus vistos y parte considerativa, por lo que al momento de examinarse la legalidad de la reforma aprobada por este último, pudo verificarse el cumplimiento de los requisitos exigidos para su tramitación.

En lo tocante a los cuestionamientos a la delegación de potestades legislativas conferidas al Presidente de la República en el artículo 60 de la ley N° 21.526, es necesario tener presente que según lo ordenado en el artículo 99, inciso segundo, de la Constitución Política, a esta Contraloría General sólo le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley con ocasión del trámite de toma de razón de estos.

Así, al efectuarse el control de legalidad del decreto con fuerza de ley N° 17, de 2023, del Ministerio de Educación, se tuvo presente las amplias atribuciones otorgadas al Jefe del Estado para aprobar las propuestas de modificaciones estatutarias que le remitieran las universidades estatales en el ejercicio de su autonomía, conforme la delegación antes mencionada, llegándose a la conclusión de que las disposiciones que se establecieron en ese decreto con fuerza de ley se ajustaban a la autorización legislativa conferida y a las disposiciones que regulan la reforma de los Estatutos, y, en consecuencia, se procedió a tomar razón del mismo con fecha 19 de marzo de 2024, por lo que no resulta procedente emitir un nuevo pronunciamiento al respecto.

En resumen, y atendido todo lo expuesto procede manifestar, en primer lugar, que la propuesta de modificación del artículo 36 del Estatuto que se hizo llegar al Presidente de la República, no importó una modificación de la estructura general de la Universidad, quedando ella comprendida en una de las hipótesis del artículo 25, letra a), de dicho texto, que dispone que al Senado Universitario le corresponderá aprobar tales proposiciones, sin requerir la intervención del Consejo.

Asimismo, y por la misma razón antes anotada, la implementación de la referida modificación a los Estatutos, que exige la adecuación del Reglamento General de Facultades y el Reglamento General de Elecciones y Consultas, no precisa del pronunciamiento previo del Consejo Universitario, por lo que solo se requiere la intervención del Senado Universitario a través del ejercicio de su potestad normativa para modificar los reglamentos señalados en el Estatuto, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 25, letra a), lo que no obsta a que, por su relevancia y como buena práctica, tales modificaciones sean presentadas y conocidas por el Consejo Universitario, y este otorgue su respaldo a las mismas, como darían cuenta tanto el acuerdo N° 76, adoptado en la sesión ordinaria XVI, de 29 de octubre de 2024, del aludido Consejo, y el Acuerdo N° 27, adoptado en la sesión ordinaria VII, de 10 de junio de 2025, del mismo origen.

Saluda atentamente a Ud.,


VICTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)