Dictamen N° 26001

Texto del dictamen

N° 26.001 Fecha: 5-VI-2008

La Subsecretaría de Carabineros ha solicitado la reconsideración del dictamen N° 18.082, de 2007, de esta Contraloría General, que concluyó la improcedencia de que el Ministerio de Bienes Nacionales transfiera inmuebles fiscales a la Dirección de Bienestar de ese organismo de orden y seguridad pública, en los términos previstos en el artículo 87 del decreto ley N° 1.939, de 1977, de esa Secretaría de Estado, que establece normas sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado, en relación con el artículo 61 del mismo cuerpo legal, ello puesto que dicha Dirección no constituye una persona jurídica de derecho público distinta del Fisco, requisito indispensable para que opere una transferencia de bienes a su favor, sin perjuicio de que esa Secretaría de Estado pueda destinar a Carabineros de Chile los inmuebles fiscales necesarios para ser usados como viviendas fiscales por su personal.

Al efecto, acompaña el oficio N° 947, de 2007, de la Dirección Nacional de Personal de Carabineros que, a su turno, remite un informe en derecho del Director de Justicia institucional, en el que se formulan una serie de consideraciones acerca de las teorías que han explicado la noción de patrimonio, así como de la naturaleza jurídica del patrimonio de afectación fiscal creado por la ley N° 18.713, que estableció el nuevo estatuto de la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile.

La entidad ocurrente sostiene, en síntesis, que el patrimonio del Fisco y los patrimonios de afectación fiscal no son idénticos, sino que se trata de entidades separadas, distintas entre sí en cuanto a sus componentes y a su administración, por lo que es posible que entre ellas existan traspasos y transferencias.

Al respecto, es necesario tener en cuenta que el asunto que se plantea incide en el régimen de enajenación de bienes del Estado, materia que de acuerdo con el artículo 63, N° 10, de la Constitución Política de la República, es propia del dominio de la ley.

Enseguida cabe señalar que, dentro de los límites fijados por la Carta Fundamental, el legislador goza de una relativa libertad normativa para configurar tal regulación, pudiendo abordarla, entre varias opciones posibles, tanto en relación a una persona jurídica determinada -propietaria de ciertas cosas-, como respecto de los bienes en sí mismos considerados -fijándoles fines específicos o alterando las reglas generales de su administración que derivan de su dominio-.

Este último es el caso del patrimonio de afectación fiscal establecido en la ley N° 18.713 -de modo semejante a lo que ocurre con los que establecen las leyes N°s.18.712 y 18.714-, puesto que, sin perjuicio del dominio fiscal de los bienes que forman parte de él, la normativa ha identificado con precisión los bienes específicos que lo componen, ha considerado a su respecto el logro de un fin concreto al que deben servir y los ha colocado bajo una administración especial, lo que junto a una serie de rasgos particulares señalados en la ley, otorgan a este patrimonio, en su conjunto, una fisonomía propia y singular.

Así, conforme a los artículos 1° y 2° de la ley N° 18.713, atendiendo a su misma denominación, los bienes y recursos que forman este patrimonio están destinados al fin específico de proporcionar al personal de Carabineros de Chile las prestaciones que tiendan a promover una adecuada calidad de vida que contribuya a su bienestar y al de sus familias, para lo cual han sido entregados a lal competente Dirección institucional.

En cuanto a las cosas que lo constituyen, este patrimonio de afectación está integrado, por los fondos a que se refiere el artículo 2° de la ley y por los productos y frutos provenientes de bienes que formen parte de dicho patrimonio, según lo establece la letra h) del mencionado precepto. 

Enseguida, de acuerdo al artículo 3° de ese cuerpo legal, el patrimonio de afectación que se examina también se conforma por los bienes -muebles e inmuebles- y los servicios que se adquieran con los fondos del artículo 2°, en tanto que su artículo 8° agrega que el producto del arrendamiento, uso o concesión de los inmuebles, asimismo, ingresa y forma parte de él.

Igualmente forman parte del patrimonio de afectación en estudio todos aquellos bienes que, en su oportunidad, le fueron asignados, por decreto o resolución, de conformidad a lo establecido en el artículo transitorio del decreto ley N° 337, de 1974.

Finalmente, además del conjunto de bienes ya referidos, el patrimonio de afectación fiscal aparece conformado por aquellas obligaciones derivadas de los actos jurídicos y financieros dirigidos a conseguir las finalidades de bienestar social, acreencias que sólo comprometen a dicho patrimonio, tal como lo establecen el inciso primero del artículo 3° y el inciso segundo del artículo 4°, de la ley N° 18.713.

En cuanto a la gestión del patrimonio en cuestión, conforme lo dispone el artículo 3° de la ley, su administración, manejo y disposición corresponde a la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, la que actuará como persona jurídica, representada por su Director, quien podrá desempeñarse en cualquier acto jurídico o financiero tendiente a conseguir las finalidades de bienestar social. Subraya dicha norma, que la representación judicial y extrajudicial de la Dirección corresponderá a su Director y que ella se encuentra limitada a las actividades propias tendientes a la consecución de los fines de la entidad.

En el mismo sentido, el artículo 8° de la ley N° 18.713, reitera que el Director de la Dirección de Bienestar de Carabineros ejercerá la administración y control sobre todos los bienes del patrimonio de afectación fiscal.

Establecida la conformación del patrimonio en análisis y su administración, cabe señalar que otro de sus rasgos distintivos consiste en que los bienes que lo integran tienen el atributo de la recíproca subrogación, puesto que el producto de la enajenación de uno cualquiera de ellos lo sustituye y reemplaza, ingresando a ese patrimonio, tal como se deduce del artículo 2°, letra f) y del inciso segundo del artículo 8° de la ley -respecto de los inmuebles-, y del artículo 2°, letra b) del mismo cuerpo legal -respecto de los muebles-.

Como queda visto, el patrimonio de afectación fiscal establecido en la ley N° 18.713, aun cuando los bienes que lo componen sean de dominio del Fisco, ha sido configurado por el legislador con unos rasgos que, en el conjunto y en el detalle, le otorgan una fisonomía propia y diversa de aquél que por aplicación de las reglas generales le corresponde administrar al Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Bienes Nacionales, conforme lo establece el artículo 1° del decreto ley N° 1.939, ya citado.

Asimismo, la circunstancia de que la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile sea una entidad centralizada, que carece de personalidad jurídica propia -tal como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia administrativa y el mismo dictamen N° 18.082, de 2007, que se solicita reconsiderar-, desde luego no ha impedido que esa entidad, de acuerdo a los propios términos de la ley N° 18.713, tenga un patrimonio de afectación fiscal y que se le encargue su administración, manejo y disposición.

Ahora bien, en lo que toca a las demás conclusiones del aludido oficio, es necesario precisar que el artículo 87 del decreto ley N° 1.939, de 1977, en relación al artículo 61 del mismo cuerpo legal, no dispone que las entidades beneficiarias de la transferencia gratuita de inmuebles fiscales sean una persona jurídica de derecho público distinta del Fisco, sino que, más ampliamente, sólo exige que tales entidades "tengan patrimonio distinto del Fisco". En otros términos, la norma, en lo que interesa, no dispone que los bienes fiscales en cuestión pasen al dominio de una persona jurídica distinta del Fisco, ni tampoco al de un organismo con patrimonio propio, sino que sólo exige que se transfieran a un patrimonio distinto del Fisco.

Lo anterior aparece refrendado por el propio artículo 61 del decreto ley N° 1.939, puesto que entre las entidades que la norma señala, admitiendo en su favor la transferencia gratuita de inmuebles fiscales, luego de los "organismos estatales que tengan patrimonio distinto del Fisco", agrega a las "personas jurídicas de derecho público", formulando una expresa distinción que resulta fundamental para el asunto que se plantea. En efecto, como las personas jurídicas de derecho público necesariamente están dotadas de un patrimonio propio -que siendo estatal no pertenece al Fisco-, la mención a los "organismos estatales que tengan patrimonio distinto del Fisco" no puede referirse a dichas personas, ni importar la exigencia que ese patrimonio le pertenezca en propiedad. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 31.026, de 1987).

En los términos indicados, resulta evidente que para el legislador los organismos estatales que tienen patrimonio distinto del Fisco no son personas jurídicas de derecho público, puesto que expresamente los ha distinguido, por lo que la referencia a aquéllos debe entenderse que alude a entes que no obstante carecer de personalidad jurídica, han sido dotados de un patrimonio, como ocurre con la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile.

En definitiva, tratándose de un patrimonio de afectación fiscal -así expresamente denominado por el legislador-, el patrimonio distinto del Fisco que exige el artículo 61 del decreto ley N° 1.939 para admitir las transferencias gratuitas que señala su artículo 87, no se refiere a una persona jurídica determinada, propietaria de ciertas cosas -cuyo es el caso de las personas jurídicas de derecho público-, sino que a un conjunto de bienes en sí mismos considerados, unidos por un fin propio, específico y determinado, y sometidos a un órgano de administración distinto del que resultaría de su dominio, según las reglas generales.

En consecuencia, el mismo decreto ley N° 1.939, reconoce la existencia de organismos estatales que, careciendo de personalidad jurídica propia, tienen, sin embargo, un patrimonio distinto del Fisco, cuyo es el caso, precisamente, de la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile respecto del patrimonio de afectación fiscal establecido en la ley N° 18.713.

Conforme a las consideraciones expuestas, corresponde reconsiderar el dictamen N° 18.082, de 2007, en el sentido que resulta procedente que el Ministerio de Bienes Nacionales transfiera gratuitamente inmuebles fiscales a la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, en los términos previstos en el artículo 87 del decreto ley N° 1.939, de 1977, en relación al artículo 61 del mismo cuerpo legal.