Dictamen N° 24460

Texto del dictamen

N° 24.460                               Fecha: 01-X-2018

Se ha dirigido a esta Contraloría General, la señora Franca Henríquez Sanhueza, ex funcionaria del Hospital Clínico de La Florida, dependiente del Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente (SSMSO), reclamando en contra de la resolución N° 565, de 2017, de esa institución, la cual, y al término de un sumario administrativo, le aplicó la medida disciplinaria de destitución, exponiendo una serie de hechos tales como la supuesta obtención ilícita de los documentos que la inculpan, acoso laboral, elaboración de un montaje en su contra por parte del fiscal a cargo del sumario, y la falta de proporción en la medida disciplinaria aplicada. 

Requerido al efecto, el SSMSO informa que la señora Henríquez Sanhueza interpuso una demanda por tutela laboral en el Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en la que se llegó a un acuerdo aprobado por sentencia judicial, consistente en cambiar la causal de cese de la recurrente por la del artículo 159, N° 2, del Código del Trabajo, vale decir, renuncia voluntaria.

Por otra parte, el referido servicio ha remitido a esta Contraloría General, para el trámite de toma de razón, sus resoluciones Nos 69 y 71, de 2017, mediante las cuales dispone, en virtud del mencionado acuerdo, la revocación de la medida disciplinaria de destitución aplicada respecto de la recurrente, así como también la anulación de las anotaciones correspondientes en la hoja de vida de esa funcionaria. 

De igual forma, el Complejo Asistencial Dr. Sótero del Río, dependiente del mismo SSMSO, ha remitido para su toma de razón la resolución N° 16, de 2017, mediante la cual se dispone sustituir la medida de destitución aplicada al funcionario que indica, por la de suspensión del empleo por tres meses, todo ello en virtud de una transacción judicial firmada en el marco de una demanda por tutela laboral en el Juzgado de Letras del Trabajo de Puente Alto.

Expuesto lo anterior, y en lo que atañe a las alegaciones de la señora Henríquez Sanhueza por supuestas irregularidades de que habría adolecido el sumario administrativo que la afectó, cumple con señalar que no se acompaña ningún elemento de juicio que permita deducir o inferir la veracidad de su reclamo, por lo que este se rechaza.

Con todo, cabe añadir que la conducta reprochada a la reclamante -y reconocida por ella tanto en su declaración sumarial como en su presentación ante esta Entidad de Control-, esto es, haber prestado servicios profesionales en clínicas del sector privado en el lapso en que hizo uso de licencias médicas que en la misma época justificaron su ausencia en el hospital público en que laboraba, aparece revestida de una gravedad que permite adoptar la máxima sanción disciplinaria que contempla el ordenamiento jurídico, toda vez que importa una grave infracción al principio de probidad (aplica criterio contenido en el dictamen N° 13.098, de 2013, de esta Entidad de Control).

Anotado lo anterior, y en lo referente a las transacciones o acuerdos de que dan cuenta los actos administrativos remitidos para su examen preventivo de legalidad, resulta necesario previamente referirse al marco normativo atingente a la responsabilidad administrativa.

Al respecto, los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República consagran el principio de legalidad o juridicidad en la Administración del Estado, el que se traduce en que sus autoridades y funcionarios deben someter su acción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, debiendo actuar siempre dentro de sus competencias y sin que puedan atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias otra autoridad o derechos que los expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

El citado artículo 7° previene en su inciso final, en lo que interesa destacar, que toda contravención a esa norma originará las responsabilidades y sanciones que determine la ley.

Por su parte, el artículo 8° de la Constitución prescribe que el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.

Asimismo, su artículo 38 preceptúa, en lo que importa resaltar, que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse.

Dicho texto es la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo artículo 3° dispone, en su inciso segundo, que esta última deberá observar, entre otros, los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, control y probidad. 

Luego, su artículo 4° previene que el Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado, mientras que su artículo 5º señala que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.

A su turno, el artículo 7º de ese cuerpo legal prescribe que los funcionarios estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado y deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico.

El artículo 11 dispone que las autoridades y jefaturas, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia, el que se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.

Su artículo 15 prescribe que el personal se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará, entre otras materias, su responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, mientras que su artículo 18 añade que el personal estará sujeto a responsabilidad administrativa y que en el ejercicio de la potestad disciplinaria se asegurará el derecho a un racional y justo procedimiento.

El artículo 43 prescribe que el Estatuto Administrativo del personal de los organismos que indica regulará la carrera funcionaria y considerará, entre otras materias, sus deberes y derechos y la responsabilidad administrativa y cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes y en el Título III de esa ley N° 18.575.

En ese contexto, su artículo 46 señala que el personal gozará de estabilidad en el empleo y sólo podrá cesar en él, entre otras, por causales legales basadas en su desempeño deficiente o en el incumplimiento de sus obligaciones, agregando que estas deberán acreditarse en las calificaciones correspondientes o mediante investigación o sumario administrativo.

Finalmente, y en lo atingente al punto que ahora se desarrolla, se debe anotar que la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, regula detalladamente en su Título V la responsabilidad administrativa del funcionario sujeto a dicha normativa. 

De toda la preceptiva antes expuesta es posible inferir que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración del Estado el poder para sancionar las conductas antijurídicas de sus funcionarios, de manera de hacer efectiva la responsabilidad disciplinaria de estos por el incumplimiento de sus obligaciones o prohibiciones.

En efecto, a través de dicha potestad se vela por el cabal cumplimiento del régimen de deberes del personal de la Administración del Estado, por lo que aquella configura una herramienta de protección tanto de la Administración como los terceros que interactúan con ella, frente a las posibles irregularidades cometidas por sus funcionarios.

En tal orden de consideraciones debe advertirse que, en todo caso, tal facultad no es discrecional sino que, por el contrario, está especialmente regulada, de manera que ella solo puede ejercerse conforme al mérito que arroje el pertinente sumario o investigación sumaria, procedimiento que contiene todas las instancias que garantizan un debido proceso. 

Por ello, una vez aplicada una medida disciplinaria, esta sólo puede ser modificada o dejada sin efecto conforme a la preceptiva que regula aquella potestad.

Expuesto lo anterior, es menester considerar las normas generales que el ordenamiento sustantivo y procedimental contemplan respecto de la transacción y de la conciliación en juicio.

Al respecto, el Código Civil prescribe en su artículo 2446 que la transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente, o precaven un litigio eventual. Su artículo 2447 añade que no puede transigir sino la persona “capaz de disponer de los objetos comprendidos en la transacción”.

Por su parte, el Código del Trabajo, Capítulo II “De los principios formativos del proceso y del procedimiento en juicio del trabajo”, Párrafo 3º “Del procedimiento de aplicación general”, previene en su artículo 453, N° 2), que terminada la etapa de discusión, el juez llamará a las partes a conciliación, a cuyo objeto deberá proponerles las bases para un posible acuerdo, añadiendo que lo conciliado se estimará como sentencia ejecutoriada para todos los efectos legales.

En este punto conviene añadir que el Párrafo 2º “Reglas Comunes” -del mismo Capítulo II- señala en su artículo 432 que en todo lo no regulado en este Código o en leyes especiales, serán aplicables supletoriamente las normas contenidas en los Libros I y II del Código de Procedimiento Civil, a menos que ellas sean contrarias a los principios que informan este procedimiento. No obstante, respecto de los procedimientos especiales establecidos en los Párrafos 6° “Del Procedimiento de Tutela Laboral” y 7° “Del Procedimiento Monitorio”, se aplicarán supletoriamente, en primer lugar, las normas del procedimiento de aplicación general contenidas en su Párrafo 3°.

Luego, es necesario considerar que Código de Procedimiento Civil, Libro Segundo “Del Juicio Ordinario”, Título II “De la Conciliación”, prescribe en su artículo 262 que en todo juicio civil “en que legalmente sea admisible la transacción”, con excepción de los juicios o procedimientos especiales que indica, una vez agotados los trámites de discusión, el juez llamará a las partes a conciliación y les propondrá personalmente bases de arreglo.

Como puede apreciarse, resulta consustancial a la conciliación el hecho de que la partes puedan disponer de aquello que someten a transacción o acuerdo, condición que, dado todo lo antes expresado, no satisface el resultado del ejercicio de la potestad disciplinaria, plasmado, en los casos en análisis, en la aplicación de una medida disciplinaria dispuesta conforme al mérito que arrojaron los procedimientos disciplinarios que sirvieron de antecedente a las sanciones.

En efecto, y tal como se adelantó, las autoridades de la Administración del Estado tienen el deber de ejercer la potestad disciplinaria en todos aquellos casos en que la gravedad de la infracción de un funcionario amerite incoar un procedimiento de esa clase, de suerte tal que una vez ejercida, lo resuelto sólo puede ser alterado conforme a los medios que el ordenamiento jurídico que regula esa potestad contempla, sin que este considere algún mecanismo basado en la facultad de disponer de ella.

Por tal motivo, toda autoridad o funcionario que acuerde en juicio -o incluso fuera de él- modificar o dejar sin efecto una medida disciplinaria, incurre en una extralimitación de sus poderes y en responsabilidad administrativa.

Finalmente, debe hacerse presente que en la especie es improcedente la revocación, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en la letra c) del artículo 61 de la ley N° 19.880, dicha medida no procede “Cuando, por su naturaleza, la regulación del acto impida que sean dejados sin efecto”, lo que acontece en la especie.

En efecto, y tal como se adelantó, el Estatuto Administrativo regula pormenorizadamente la responsabilidad administrativa, señalando en su artículo 120 los casos en que es posible modificar una sanción impuesta, sin contemplar las razones de mérito u oportunidad, propias de la revocación. 

En armonía con ello, esta Entidad de Control ha resuelto en su dictamen N° 35.081, de 2014, entre otros, que la autoridad solo puede revisar de oficio y revocar su decisión, en caso que existan razones de mérito, conveniencia u oportunidad, antes de su total trámite, lo que no se observa en los casos expuestos.  

Por ello, corresponde representar aquellos actos que hacen disposición, mediante transacción o cualquier forma de acuerdo en juicio laboral, de las medidas disciplinarias totalmente tramitadas, aplicadas en un sumario o investigación sumaria.

Saluda atentamente a Ud.


Por orden del Contralor General
María Soledad Frindt Rada
Subcontralor General de la República