Dictamen N° 17600

Texto del dictamen

N° 17.600                                            Fecha: 12-VI-2018 

Se han dirigido a esta Contraloría General las señoras Jacqueline Torres Sandoval y Milena Rojas Caballero, y los señores Moisés Sagredo Bordón, Jorge Mesías Iturra, José Álvarez Rojas y Ricardo Fuenzalida Díaz, como presidentes de diversas asociaciones pertenecientes a la Federación Regional de Profesionales Universitarios del Servicio de Salud Valparaíso-San Antonio, solicitando un pronunciamiento que determine la legalidad del decreto con fuerza de ley N° 7, de 2017, del Ministerio de Salud, que fija la planta de personal del aludido servicio de salud, en lo que respecta al estamento de profesionales.

A juicio de los recurrentes, ese acto administrativo vulneraría el artículo 38 de la Constitución Política, el artículo 45 de la ley N° 18.575, y entraría en contradicción con la historia de la ley N° 20.209 -que habría otorgado mayores beneficios- y la ley N° 20.972, por cuanto atentaría en contra del derecho a la carrera funcionaria, ya que la planta de profesionales solo se aumentó en 4 cargos y, además, en el grado 8 se disminuyeron de 31 a 16 cargos, lo que generaría un estancamiento en la promoción de los grados inferiores de la planta, disminuiría la posibilidad de encasillamiento e impediría el ingreso a tal planta.

Agregan que no se habrían respetado los acuerdos generados con la dirección del aludido servicio de salud sobre la materia reclamada, y se habría infringido la ley N° 20.609 por cuanto al personal de aquel se le estaría discriminando en relación al perteneciente a los demás servicios de salud, quienes habrían resultado más favorecidos en la fijación de sus plantas. 

Requerido de informe, el Ministerio de Salud indicó que el objetivo de la ley N° 20.972 era progresar con equidad en materia de condiciones laborales y, para lograr ello, las plantas de los servicios de salud debían ser modificadas para alcanzar una relación de 65% de funcionarios titulares y 35% a contrata. Sin embargo, en el caso del Servicio de Salud Valparaíso-San Antonio este presentaba una situación mejorada respecto del resto de los servicios de salud del país y en relación al protocolo de acuerdo firmado con los gremios sobre la materia. Agrega que si bien hubo una disminución de cargos en el grado 8, se aumentó en 16 cargos los grados superiores del estamento profesional, por lo que no existe estancamiento de la carrera funcionaria.

A su vez, la Dirección de Presupuestos señaló que mediante el aludido decreto con fuerza de ley se elevó el grado de ingreso a la planta de profesionales, de 17 a 16, y se suprimieron cargos de ciertos grados pero se agregaron en otros, como sucede en los tres más altos de ese estamento, situación que incentivará la movilidad dentro del mismo. Sin perjuicio de ello, hace presente que actualmente se tramita en el Congreso Nacional un proyecto de ley que faculta al Presidente de la República para modificar mediante uno o más decretos con fuerza de ley, la planta de los profesionales de los servicios de salud, creando un total de 7.873 cargos adicionales para el conjunto de dichos organismos (Boletín N° 11.486-11).

Sobre el particular, cabe manifestar que el artículo octavo transitorio de la ley N° 20.972 facultó al Presidente de la República para establecer, mediante uno o más decretos con fuerza de ley, expedidos por intermedio del Ministerio de Salud, las normas necesarias para regular la fijación de plantas de personal de los servicios de salud y los respectivos encasillamientos, en especial,  determinar los grados y niveles de la Escala Única de Sueldos que se asignen a dichas plantas y el número de cargos para cada grado y planta, autorizándolo para crear, suprimir y transformar cargos.

Luego, el numeral sexto de dicho precepto legal dispone que en las plantas de personal fijadas en conformidad con dicho artículo, y respecto de los servicios de salud que el Presidente de la República determine, se incluirán un total de 8.975 cargos adicionales a los que tengan el conjunto de los servicios de salud. Agrega, que la distribución por servicio de los cargos señalados precedentemente se consignará en los decretos con fuerza de ley que se dicten en virtud de la anotada facultad.

En cumplimiento de la referida preceptiva transitoria se dictó el citado decreto con fuerza de ley No 7, de 2017, que fijó la planta de personal del servicio de salud antes reseñado.

Sobre el particular, cabe anotar que el artículo 38, inciso primero, de nuestra Carta Fundamental consagra el derecho a la carrera funcionaria, al establecer que "una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes".

A su turno, la ley orgánica constitucional N° 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado, a que alude el precepto constitucional mencionado, prevé en sus artículos 43, inciso primero, y 45, que es el Estatuto Administrativo el que regula la carrera funcionaria del personal de los servicios públicos, el que estará sometido a un sistema de carrera que proteja la dignidad de la función pública y que guarde conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado.

Por su parte, el Estatuto Administrativo estipula en su artículo 3°, letra f), que la carrera funcionaria es un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantiza, entre otros aspectos, la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad.

Expuesto lo anterior, es menester recordar que la carrera funcionaria de los empleados públicos no sólo constituye uno de los principios básicos que regulan la forma de provisión de determinadas plazas, sino que, además, garantiza a todos los servidores, en la medida que reúnan los requisitos necesarios para ello, la posibilidad de acceder a un cargo superior, es decir, y tal como lo ha precisado el Tribunal Constitucional en los antecedentes Rol N° 239, de 1996, la posibilidad de ir ascendiendo, grado a grado, en esa carrera (aplica dictámenes Nos 32.992, de 2008 y 9.251, de 2013, ambos de este origen).

En todo caso, la garantía antes expuesta no significa que las plantas de los servicios deban contener en un grado en particular igual número de plazas que aquel contemplado para el grado inmediatamente inferior, o un determinado número o porcentaje en relación con estos últimos cupos.

En este sentido, corresponde a la autoridad administrativa ponderar los elementos conforme a los cuales se decide la cantidad de plazas por cada grado, siendo dable recordar que de acuerdo al artículo 21 B de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Contraloría General, esta Entidad Fiscalizadora no puede evaluar aspectos de mérito o conveniencia de las decisiones políticas o administrativas.

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 103 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, la carrera del estamento profesional en los servicios de salud se desarrolla a través de concursos internos -mecanismo que también es el considerado en el artículo sexto transitorio del señalado decreto con fuerza de ley N° 7, de 2017, para el encasillamiento de ese estamento-, en los que pueden participar no solo quienes se encuentren ubicados en el grado inmediatamente inferior, sino que también los servidores de grados más bajos a este último, por lo que el universo de postulantes a un cargo de un determinado grado probablemente sea siempre mayor al número de empleos de ese grado.

De ello se sigue que la carrera por la que se consulta no ha sido concebida como una que obligue a mantener un determinado número de plazas en cada uno de los grados del estamento pertinente.

En tal contexto, y considerando los amplios términos de la facultad delegada en el Presidente de la República a través de la aludida ley N° 20.972, dicha máxima autoridad ha podido fijar las plantas de personal, determinando el número de cargos para cada grado de la planta profesional y distribuyendo por cada servicio de salud los cargos adicionales que menciona el artículo octavo transitorio, N° 6, de dicho texto legal, sin que se advierta en el ejercicio de dicha facultad una vulneración al derecho a la carrera funcionaria del personal del Servicio de Salud Valparaíso-San Antonio, ni alguna discriminación arbitraria en su contra.

Además, cabe indicar que la circunstancia de existir un número considerablemente menor de cargos en el grado 8 en relación al grado 9 de la nueva planta de profesionales del referido servicio de salud -16 y 43 cargos respectivamente-, ya se producía con la antigua planta consignada en el decreto con fuerza de ley N° 14, de 2008, del Ministerio de Salud y sus modificaciones, esto es, 31 y 43 cargos, respectivamente.  

Por su parte, en cuanto a la supuesta vulneración de la ley N° 20.209, alegada por los requirentes, en la fijación de la nueva planta del personal del reseñado servicio de salud, cabe precisar que dicho cuerpo legal sirvió de base para fijar la antigua planta de aquel, y no la actual, por lo que resulta inoficioso emitir un pronunciamiento sobre tal reclamo.  

Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia de este origen, contenida en el dictamen N° 75.080, de 2016, entre otros, ha indicado que los compromisos como los indicados por los recurrentes son solo manifestaciones de propósitos que no resultan vinculantes para la Administración, ni pueden constituir un límite a las atribuciones de sus autoridades, las que son fijadas y reguladas por la ley, por lo que deben desestimarse las reclamaciones referidas al incumplimiento de los acuerdos a que llegan aquellas y los gremios.

En consecuencia, no se advierte ilegalidad en el decreto con fuerza de ley que, en virtud de lo previsto en el articulado transitorio de la ley N° 20.972, fijó la planta de personal del Servicio de Salud Valparaíso-San Antonio, en lo que atañe a los reclamos antes analizados.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República