Dictamen N° 7585

Texto del dictamen

N° 7.585                                             Fecha: 19-III-2018

La Asociación de Funcionarios Diplomáticos de Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores (ADICA) reclama que las circulares de esa cartera de Estado, sobre declaraciones públicas y principio de probidad administrativa que individualiza, no se ajustan a derecho, pues obligan a todo el cuerpo diplomático, sin distinguir su calidad funcionaria (exclusiva confianza o planta) ni el lugar donde realizan sus tareas (dentro o fuera del territorio nacional). Lo anterior, a su juicio, excede el principio de prescindencia política, limita el derecho a emitir opinión, impone el deber de no deliberación propio de las Fuerzas Armadas y de Orden, y descontextualiza el dictamen N° 8.600, de 2016, de esta Contraloría General.
Al respecto se debe apuntar que la circular N° 76, de 18 de octubre de 2014, dirigida a todas la embajadas, misiones y consulados, parte expresando que el Ministerio de Relaciones Exteriores -y su titular- respeta los derechos que la Constitución y las leyes otorgan a todos los funcionarios de esa secretaría de Estado en tanto ciudadanos chilenos, para sostener y expresar sus opiniones personales.
Añade que, no obstante, los embajadores, ministros diplomáticos y representantes ante organismos internacionales son funcionarios de la exclusiva confianza de la Presidenta de la República, que las relaciones exteriores obedecen a intereses generales superiores del Estado en su conjunto y que, por lo tanto, no corresponde la separación entre opiniones personales y la investidura de plenipotenciarios -o de representantes diplomáticos y consulares- con la que los miembros del Servicio Exterior han sido acreditados ante un Estado extranjero o una organización internacional.
Por ello concluye señalando que los diplomáticos chilenos no deben involucrarse en la política activa y emitir opiniones públicas que puedan afectar al Estado, al Gobierno y además limitar la eficacia misma de su desempeño, por lo que los aludidos representantes diplomáticos y consulares deberán abstenerse de hacer declaraciones o publicar artículos referentes a la política interna de Chile y a la de los Estados ante los cuales se encuentran acreditados, debiendo consultar previamente al ministro o subsecretario acerca de los requerimientos de entrevistas de prensa, con el fin de velar por la coherencia de la Política Exterior y el interés nacional.
Luego, la circular N° 78 de igual año y origen, dirigida a las mismas autoridades antes referidas, efectúa algunas precisiones en torno a la consulta previa de las mencionadas entrevistas.
Conviene agregar que mediante la circular N° 91, de 28 de octubre de la anotada anualidad, de la subsecretaría del ramo, se reiteró a los mismos representantes diplomáticos y consulares las instrucciones acerca de las declaraciones públicas, añadiendo que ellas se hacen extensivas a la utilización de las redes sociales, en el sentido de evitar publicar opiniones referentes a la política interna y/o externa de Chile, o respecto del país en que dicho personal se encuentra acreditado.
Con posterioridad, por su circular N° 7, de 6 de enero de 2017, la Dirección General Administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a todos los funcionarios de esa cartera las instrucciones especiales para el cumplimiento del principio de probidad administrativa, impartidas mediante la circular N° 79, de 29 de diciembre de 2016, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. 
Este último documento, junto con exponer la normativa que rige la materia, reiteró los lineamientos fijados por el oficio N° 8.600, de esta Contraloría General, que impartió instrucciones para las elecciones municipales correspondientes al año 2016, añadiendo expresamente que durante el desempeño de la función pública los empleados estatales, cualquiera sea su jerarquía y el estatuto jurídico que los rija, están impedidos de realizar actividades de carácter político contingente y que “fuera de la jornada laboral, sin uso de recursos públicos ni valiéndose de su autoridad o cargo, el servidor estatal -en su calidad de ciudadano- se encuentra plenamente habilitado para ejercer los derechos políticos consagrados en el artículo 13 de la Carta Fundamental”.
Finalmente, por su circular N° 116, de 4 de mayo de 2017, la citada dirección general reiteró a todos los funcionarios de esa cartera ministerial las instrucciones contenidas en las circulares descritas precedentemente, las cuales, según dejó consignado en su numeral 1, “se encuentran plenamente vigentes y deben interpretarse de manera armónica”.
Requerido su informe, el Ministerio de Relaciones Exteriores aduce que las anotadas circulares se ajustan a derecho, pues las directrices que allí se recogen obligan a cada diplomático chileno según el ámbito de desempeño de sus funciones. 
Así, de la circular N° 76, de 2014, destaca que en ella se dejó consignado que dicha secretaría de Estado y su titular respetan los derechos que la Constitución y las leyes otorgan a todos sus funcionarios en tanto ciudadanos chilenos, para sostener y expresar sus opiniones personales, añadiendo que la “recomendación” que en ella se contiene se dirige a los diplomáticos “en el ámbito del ejercicio de sus cargos o funciones públicas”, precisión esta última que se repite en la circular N° 91, de 2014, que reitera la instrucción antes consignada y la extiende al uso de redes sociales.
Agrega que la aludida circular N° 116, de 2017, solo tuvo por objeto reiterar a todos los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores las directrices impartidas por la cartera del Interior y Seguridad Pública con ocasión de las elecciones primarias y las de presidente, parlamentarios y consejeros regionales, así como aquellas que se dieron a través de la citada circular N° 76, de 2014, destacando lo señalado por esta Entidad de Control sobre prescindencia en su oficio N° 8.600, de 2016.
Culmina destacando que las circulares cuestionadas, particularmente aquellas que fueron dirigidas a los diplomáticos chilenos, tuvieron por objeto impartir instrucciones “en el ámbito del desempeño de sus funciones”, y que ello es sin perjuicio del derecho que les asiste a los funcionarios de esa secretaría de Estado -en concordancia con la jurisprudencia de este origen que cita-, para ejercer sus derechos políticos como ciudadanos, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materia política y participar en actividades de esa naturaleza siempre que las desarrollen al margen del desempeño de su empleo, fuera de la jornada de trabajo y con recursos propios.
Expuesto todo lo anterior, cabe recordar que a través de sus oficios Nos 8.600, de 2016 y 28.330, de 2017, esta Entidad de Control impartió instrucciones para las elecciones municipales correspondiente al año 2016 y para las elecciones de Presidente de la República, senadores, diputados y consejeros regionales del año 2017.
Entre otros aspectos, esos instrumentos dan cuenta de las obligaciones que derivan de los principios de juridicidad, probidad administrativa y apoliticidad, aplicables a todos los servidores de la Administración del Estado, incluidos, por cierto, los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En cuanto al deber de prescindencia política, dichos instructivos señalan que el cumplimiento del principio de probidad administrativa se extiende a todo el periodo en que se desarrolla una función o cargo público, y no solo a aquel en que se lleva a cabo un proceso electoral.
Además, informan que en el desempeño de la función pública que ejercen las autoridades, jefaturas y funcionarios, cualquiera sea su jerarquía, y con independencia del estatuto jurídico que los rija, aquellos están impedidos de realizar actividades de carácter político, tales como hacer proselitismo o propaganda política; promover o intervenir en campañas o participar en reuniones o proclamaciones para tales fines; asociar la actividad del organismo respectivo con determinada candidatura, tendencia o partido político; ejercer coacción sobre empleados o particulares con el mismo objeto y, en general, valerse de la autoridad o cargo para favorecer o perjudicar, por cualquier medio, candidaturas, tendencias o partidos políticos.
También debe destacarse que los referidos instructivos han aclarado que, al margen del desempeño del cargo, las mencionadas autoridades, jefaturas y funcionarios se encuentran habilitados, en su calidad de ciudadanos, para ejercer los derechos políticos consagrados en el artículo 13 de la Constitución Política de la República, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materias políticas y realizar actividades de esa naturaleza, siempre que las desarrollen fuera de la jornada de trabajo y con recursos propios.
Como puede apreciarse de la jurisprudencia emitida por esta Entidad de Control, y en concordancia con lo informado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el alcance de las instrucciones que se cuestionan no puede extenderse al punto de entender que en ellas se esté limitando el derecho de todo funcionario de ejercer sus derechos como ciudadano y, en particular, el de participar en actividades de orden político, o emitir opiniones de esa clase, todo ello bajo las condiciones recién expuestas en el párrafo precedente.
Lo anterior, en todo caso, es sin perjuicio del carácter de exclusiva confianza del Presidente de la República de los embajadores, ministros diplomáticos y representante ante organismos internacionales, lo que importa la posibilidad de que estos sean separados de sus cargos cuando dejan de gozar de esa confianza; de las potestades para efectuar nuevas destinaciones del personal del Servicio Exterior; y del mayor estándar de prescindencia política que puede exigir la autoridad a todos quienes cumplen funciones en el extranjero, especialmente -pero no de manera exclusiva- a los servidores que desempeñen tareas de carácter electoral.
Por consiguiente, las circulares cuestionadas deben ser entendidas en concordancia con la jurisprudencia de esta Entidad de Control y con los derechos que como ciudadanos poseen los funcionarios, en los términos antes indicados.
Transcríbase al Ministerio de Relaciones Exteriores.
Saluda atentamente a Ud.,

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República