Dictamen N° 7123

Texto del dictamen

N° 7.123                                           Fecha: 14-III-2018

La Subsecretaría de Redes Asistenciales solicita un pronunciamiento por el cual se establezca que las misiones de estudio a que se refiere el inciso segundo del artículo 43 de la ley N° 19.378 -Estatuto de la Atención Primaria de Salud Municipal-, para acceder a especializaciones, tienen características particulares y específicas, y por lo tanto corresponde al Servicio de Salud que ha otorgado su financiamiento la determinación del lugar de realización del periodo asistencial obligatorio (PAO).
Argumenta que en los “Concursos Nacionales de Especialidades para Profesionales con Desempeño en Atención Primaria de Salud” (CONE APS) el respectivo Servicio de Salud financia y asigna las respectivas becas, de conformidad con la normativa que singulariza, y por lo tanto es dicho servicio el que determina el lugar de cumplimiento del PAO.
Por ello, solicita reconsiderar, en lo pertinente los dictámenes Nos 58.680 y 72.333, de 2014, de este origen, que concluyeron que los médicos por los que se consultaba debían retornar a su cargo en la municipalidad que indica una vez terminadas las comisiones de servicio a las que accedieron para cursar una especialidad.
Sobre la materia, el artículo 11 de la ley N° 19.664 dispone, en lo que interesa, que los profesionales funcionarios de la etapa de destinación y formación que ingresaron a ella contratados directamente por el servicio de salud y no mediante el concurso a que se refiere su artículo 8°, y aquellos regidos por el Estatuto de la Atención Primaria de Salud Municipal, podrán acceder a programas de perfeccionamiento o especialización que ofrezcan los servicios de salud o el MINSAL, en los términos establecidos en el artículo 43 de la ley N° 15.076, norma esta última que alude a las becas.
Su inciso segundo precisa que en ese caso el monto de la beca será solventado por el respectivo servicio de salud o por el ministerio del ramo, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 43 de la ley N° 19.378, si así lo determina la entidad administradora de salud municipal correspondiente, o con los aportes que puedan destinar para estos efectos otros organismos públicos y privados.
En este punto conviene destacar que este último cuerpo normativo regula, como lo indica su artículo 1°, y entre otros aspectos, la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del personal que ejecute acciones de atención primaria de salud en los establecimientos a cargo de las entidades administradoras de salud municipal.
En este contexto, el inciso segundo del artículo 43 de la citada ley N° 19.378 señala que los profesionales funcionarios que indica y que se rigen por dicho estatuto, podrán participar en concursos de misiones de estudio y de especialización, durante todo su desempeño funcionario. Añade que dicha participación consiste en comisiones de servicio, con goce de remuneraciones y con obligación de retornar a su cargo de origen, por lo menos por el doble del tiempo que ésta haya durado. 
Así, y de conformidad con los dictámenes Nos 10.864 y 68.762, ambos de 2013 y de este origen, se advierte que la normativa contempla dos modalidades diversas por las cuales los médicos cirujanos que integran las dotaciones de salud municipal pueden optar a una especialidad. 
La primera de ellas es mediante la misión de estudio, al tenor del referido artículo 43 de la ley N° 19.378, la que constituye una especie de comisión de servicio, en cuya virtud el funcionario, para los efectos de dar cumplimiento a su obligación de perfeccionamiento o capacitación, relacionada con los fines del organismo que las ordena y con las funciones que el servidor debe desarrollar según su cargo, se desplaza a cumplir labores formativas, en una entidad diversa a la que pertenece.
La segunda es a través de la obtención de una beca, regulada por el artículo 43 de la ley N° 15.076, su texto reglamentario contenido en el decreto N° 507, de 1990, del MINSAL, y el decreto N° 91, de 2001, del MINSAL, que aprueba reglamento sobre acceso y condiciones de permanencia en programas de especialización a que se refiere la ley N° 19.664, caso en el cual el profesional adquiere la calidad de becario.
Por otra parte, en lo referente al lugar de cumplimiento del PAO, debe tenerse presente el artículo 18 del citado decreto N° 91, de 2001, cuyo inciso segundo señala, en lo que interesa, que los profesionales funcionarios regidos por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, cuyas becas hubiesen sido otorgadas por un Servicio de Salud, cumplirán su PAO en dicho servicio o en el organismo de atención primaria de salud municipal, según lo defina el Director del Servicio, o en ambos organismos indistintamente, conforme a los términos establecidos en el respectivo convenio.
El inciso tercero de esa disposición precisa que en el caso que la beca sea financiada por el MINSAL, este determinará el Servicio de Salud o el organismo de atención primaria de salud municipal en que el profesional deberá cumplir la obligación de desempeño, conforme a los términos establecidos en el respectivo convenio.
Puntualiza su inciso final que lo anterior es sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 43 de la ley Nº 19.378, respecto de los profesionales que participen en programas de especialización financiados, mediante comisiones de servicio, por las respectivas entidades administradoras de salud municipal.
Ahora bien, de la normativa previamente reseñada se advierte que el acceso a un programa de especialización por parte de un profesional regido por la ley N° 19.378, financiado por el MINSAL o por un servicio de salud, se realiza, en principio, mediante una beca conferida por aquel o este, salvo que la entidad administradora de salud municipal respectiva decida o convenga enviarlo en la misión de estudios o comisión de servicio a que se refiere el inciso segundo de su artículo 43. 
En este último caso, la modalidad de desempeño es esa comisión de servicio, sin que ello obste a la aplicación de la ley N° 19.664 y su reglamento aprobado por el citado decreto N° 91 en lo referente a que el lugar de cumplimiento del PAO será determinado, en definitiva, por el organismo que financie la especialización.
En todo caso debe tenerse presente que los incisos segundo y tercero del artículo 18 de ese reglamento previenen que el lugar de desempeño del PAO se determinará “conforme a los términos establecidos en el respectivo convenio”. 
Así, en el evento que una municipalidad se haya comprometido -mediante su patrocinio formal o por carta compromiso o convenio- a enviar en misión de estudios a un profesional funcionario que se desempeña en sus establecimientos de atención primaria de salud y que accede a un programa de especialización en un concurso de becas financiado por el MINSAL o por un servicio de salud, el PAO deberá efectuarse en algún establecimiento de atención primaria de esa municipalidad y/o en algún servicio de salud, según lo determine el ministerio o el pertinente servicio de salud, lugar que debe quedar establecido en los convenios que se celebren con el funcionario.   
En todo caso, dichos convenios pueden ser modificados, de conformidad a las reglas generales, cuando concurran razones fundadas -que deben explicitarse-, y siempre que todas las partes consientan en ello, incluido el municipio que accedió a enviar a uno de sus funcionarios en misión de estudios.
Por todo lo expuesto, se complementa el criterio contenido en los dictámenes Nos 23.225, 58.680, 72.333, todos de 2014, de esta procedencia, así como toda otra jurisprudencia relativa a la materia.
Saluda atentamente a Ud.,

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República