Dictamen N° 280

Texto del dictamen

N° D280                     Fecha:12-05-2026

I.	Antecedentes.

Esta Contraloría General, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha estimado necesario emitir un pronunciamiento acerca de la procedencia de que las asociaciones de municipalidades envíen al trámite de toma de razón los actos administrativos que aprueben bases administrativas y adjudicaciones, así como los que aprueben contrataciones vía trato directo, para los servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios.

II.	Fundamento jurídico.

El artículo 3°, letra f), de la ley N° 18.695, contempla entre las funciones privativas de las entidades edilicias, el aseo y ornato de la comuna, en tanto que la letra b) del artículo 25 del mismo texto legal, señala que a la unidad municipal encargada de la antedicha labor le corresponde velar por el servicio de extracción de basura.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 15.606, de 2005, ha precisado que las actividades de extracción, transporte y disposición de los residuos sólidos domiciliarios constituyen el ejercicio de una función pública que deben llevar a cabo las municipalidades, esto es, un servicio que prestan a la comunidad local.

A su vez, el inciso primero del artículo 137 de la ley N° 18.695, prevé que dos o más municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, podrán constituir asociaciones municipales, para los efectos de facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, agregando la letra a) de la referida disposición, que las aludidas asociaciones podrán tener por objeto, entre otros, la atención de servicios comunes.

Enseguida, corresponde anotar que, dado que las mencionadas asociaciones pueden tener entre sus finalidades la atención de servicios comunes, no se advierte inconveniente que se incluya, entre estos, la gestión de los residuos sólidos domiciliarios (aplica criterio contenido en dictamen N° 64.360, de 2015).

En tal sentido, el dictamen N° 26.211, de 2018, ha señalado que el objeto de las asociaciones de municipalidades es contribuir al fortalecimiento de las entidades edilicias que las componen, por lo que cabe afirmar que las mismas realizan una función pública, que incide, en definitiva, en el desarrollo de las pertinentes comunas.

Precisado lo anterior, es del caso mencionar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, indica que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios de ese cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado.

Luego, su inciso segundo añade expresamente que dicho cuerpo normativo se le aplicará a los organismos de la Administración del Estado señalados en el inciso segundo del artículo 1° de la ley N° 18.575, y a las corporaciones, fundaciones y asociaciones de participación municipal o regional.

En este contexto, es necesario señalar que el inciso segundo del artículo 6° de la ley N° 19.886, dispone, en lo pertinente, que, tratándose de las bases de licitación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios, las municipalidades deberán sujetarse a los contenidos mínimos que para ellas establezca un reglamento expedido a través del entonces Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de acuerdo a la tipología de municipios determinados en tal reglamento. Añade, que dichas bases de licitación y las adjudicaciones deberán ser sometidas al trámite de toma de razón por la Contraloría General de la República.

El aludido reglamento corresponde al decreto N° 316, de 2022, del entonces Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que regula, entre otras materias, los contenidos mínimos a los que deben sujetarse las municipalidades al momento de elaborar las bases de licitación pública para la concesión de los servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6° de la precitada ley N° 19.886.

Asimismo, este Órgano de Control concluyó en el dictamen N° E370767, de 2023, en lo que interesa, que el acto administrativo que apruebe una concesión o contratación vía trato directo -en los casos excepcionales establecidos por el legislador- se encuentra sujeto a toma de razón ante esta Entidad de Fiscalización.

III.	Análisis y conclusión.

Ahora bien, en armonía con lo expuesto, cabe señalar que las asociaciones municipales constituyen un medio a través del cual las entidades edilicias pueden cumplir determinadas funciones públicas, de modo tal que sus actuaciones no responden al desarrollo de actividades de carácter particular, sino al ejercicio de potestades destinadas a satisfacer necesidades colectivas de las comunidades locales.

En dicho contexto, corresponde concluir que, una entidad creada por el Estado, que desde una perspectiva orgánica y funcional constituye el medio a través del cual la municipalidad desarrolla funciones públicas que satisfacen determinadas necesidades de la comunidad, debe ser considerada como un órgano público para efectos de la aplicación de determinadas regulaciones del Derecho Administrativo (aplica criterio contenido en dictamen N°E160.316, de 2021).

Asimismo, cabe recordar que las modificaciones introducidas por la ley N° 21.634 al artículo 1° de la ley N° 19.886, vigente desde el 12 de diciembre de 2024, ampliaron su ámbito de aplicación a las corporaciones, fundaciones y asociaciones de participación municipal o regional, con lo cual los procedimientos de contratación de estas entidades quedaron sujetos a la normativa contenida en esa ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

De este modo, dicha sujeción a ese texto normativo implica que las asociaciones de municipalidades, al ejecutar procedimientos de contratación destinados a la prestación de funciones públicas cuya titularidad corresponde a las entidades edilicias asociadas, deban cumplir aquellas disposiciones que el legislador ha establecido respecto de determinadas materias, tales como las vinculadas a la gestión de los residuos sólidos domiciliarios.

En efecto, atendido que la normativa vigente, así como la jurisprudencia administrativa previamente reseñada, establecen la obligación de someter determinados actos administrativos relacionados con los servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios al control preventivo de legalidad de esta Entidad Fiscalizadora, la anotada exigencia también alcanza a esas actuaciones cuando son desarrolladas por las asociaciones que los municipios integran.

Una conclusión diferente, dejaría sin aplicación efectiva lo prescrito en los citados artículos 1° inciso segundo y 6° de la referida ley N° 19.886, respecto de las aludidas asociaciones, pues mediante la sola determinación de asociarse, las municipalidades quedarían liberadas del control de legalidad preventivo que ha sido previsto por el legislador.

En consecuencia, tratándose de procesos relativos a los servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios efectuados por asociaciones de municipalidades, los actos administrativos que aprueben tanto las bases administrativas, como la adjudicación y las contrataciones efectuadas mediante trato directo, deben regirse por la anotada ley N° 19.886 y deben ser sometidos al trámite de toma de razón ante esta Contraloría General.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República