Dictamen N° 16811

Texto del dictamen

N° 16.811       Fecha: 03-III-2016

La Municipalidad de Conchalí solicita un pronunciamiento sobre la procedencia de que se considere como trabajado el tiempo destinado por dos funcionarias de esa entidad para realizar estudios superiores financiados a través de becas de formación, otorgadas por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo -en adelante, SUBDERE-, en virtud del artículo 4° de la ley N° 20.742.

Agrega que doña Janice Eguiluz Carrasco se encuentra cursando una carrera diurna, por lo que existe una incompatibilidad entre su horario laboral y el académico, lo que no ocurre en el caso de doña Patricia Ramírez Valle, quien estudia en modalidad vespertina.

Estima que debiese aplicarse el artículo 26 de la ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, que considera las horas dedicadas al estudio en el pago de las remuneraciones, de manera tal que el incumplimiento de su jornada laboral con motivo de las actividades académicas no podría significar un descuento de sus estipendios.

Requerida de informe, la SUBDERE señaló, en síntesis, que la ley N° 20.742 establece un sistema de formación distinto al contenido en el antes citado cuerpo estatutario, por lo que procede que la autoridad disponga comisiones de servicio para que las funcionarias beneficiadas puedan desarrollar sus estudios durante la jornada laboral, manteniendo su derecho a remuneraciones.

Al respecto es útil manifestar que el artículo 38 de la Constitución Política de la República prescribe, en lo que interesa, que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.

En armonía con el indicado precepto constitucional, el artículo 20 de la ley N° 18.575 impone a la Administración del Estado la obligación de asegurar la capacitación y el perfeccionamiento de su personal, conducentes a obtener la formación y los conocimientos necesarios para el desempeño de la función pública.

Es en ese contexto que el referido Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales contempla y regula en su título II, párrafo 2°, un régimen integral de capacitación, que establece los derechos y obligaciones de los funcionarios en ese ámbito. 

Así, dispone en su artículo 24, inciso primero, que "los estudios de educación básica, media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad de la municipalidad".

A continuación, su artículo 26, inciso primero, indica que en los casos en que la capacitación impida al funcionario desempeñar las labores de su cargo, conservará el derecho a percibir las remuneraciones correspondientes, añadiendo su inciso segundo que la asistencia a cursos obligatorios fuera de la jornada ordinaria de trabajo, dará derecho a un descanso complementario igual al tiempo efectivo de asistencia a clases.

Al respecto, la jurisprudencia de este Organismo de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 55.234, de 2011, ha manifestado que no constituyen actividades de capacitación ni de perfeccionamiento, los estudios de educación superior y los de postgrado, ya sea que los impartan universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica.

Por lo anterior, y contrariamente a lo sostenido por la Municipalidad de Conchalí, el artículo 26 previamente referido no tiene aplicación en la especie, toda vez que los estudios por los cuales se consulta no constituyen capacitación en los términos del anotado artículo 24, y deben ser desarrollados en virtud de un sistema de mejoramiento de las competencias laborales diverso al contemplado en el párrafo 2° del título II de la ley N° 18.883.

En efecto, las becas a que alude el recurrente fueron establecidas en el artículo 4° de la ley N° 20.742, que dispone que se creará un “Fondo Concursable de Formación de Funcionarios Municipales”, dependiente de la SUBDERE, destinado a financiar “becas para cursar estudios conducentes a la obtención de un título profesional, técnico, diplomado o postítulo, cuyos contenidos estén directamente relacionados con materias afines a la gestión y funciones propias de las municipalidades”.

Añade el inciso cuarto de esa disposición, en síntesis, que la SUBDERE seleccionará las acciones formativas previa convocatoria a los establecimientos de educación superior que señala. 

De conformidad con su artículo 5°, los beneficios que se otorguen a cada becario consisten en un monto equivalente al costo total o parcial de arancel y matrícula del programa de formación correspondiente y una asignación mensual de manutención, por un máximo de trece unidades tributarias mensuales, por el período correspondiente a la beca, con un máximo de dos años.

El inciso tercero de su artículo 7° dispone, en lo que interesa, que el beneficiario debe suscribir un convenio en el que se compromete a permanecer prestando servicios en su municipalidad de origen una vez finalizados los estudios, por el tiempo que indica. 

Luego, y en cuanto a la posibilidad de no descontar de las remuneraciones aquellos montos que correspondan al tiempo no trabajado en razón del desarrollo de las actividades del pertinente curso, se debe anotar que si bien el artículo 62, N° 4, de la ley N° 18.575, prohíbe ocupar tiempo de la jornada para fines ajenos a los institucionales, y el inciso segundo de su artículo 56 hace incompatible con la función pública toda actividad particular cuyo ejercicio deba realizarse en horarios que coincidan total o parcialmente con esa jornada, esa preceptiva no resulta aplicable al caso en estudio. 

Lo anterior, dado que según se advierte de lo prescrito en los reseñados artículos 4° y 7° de la ley N° 20.742, así como la finalidad que persigue la beca allí regulada y el origen fiscal de los recursos con que ella se financia, resulta claro que los estudios que se cursen no son de exclusivo interés del funcionario, sino que importan también a la municipalidad, debido al incremento de las competencias laborales de su personal.

Sin embargo, ni la aludida ley ni el decreto N° 1.933, de 2014, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública -que aprueba el reglamento del fondo concursable de formación de funcionarios municipales-, contienen una autorización expresa para que quienes se adjudiquen las aludidas becas puedan realizar sus estudios superiores utilizando tiempo de su jornada laboral, ni para continuar percibiendo sus remuneraciones por el lapso durante el cual coincidan esas tareas académicas con su jornada de trabajo. 

En este punto conviene señalar que conforme a lo prescrito en el inciso primero del artículo 69 de la aludida ley N° 18.883, por el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse remuneraciones, salvo que se trate de feriados, licencias o permisos con goce de remuneraciones, previstos en ese texto legal, entre otros casos que allí se precisan.

No obstante, cabe tener presente que el artículo 72 de ese cuerpo estatutario señala que los funcionarios municipales podrán ser designados por el alcalde en comisión de servicio para el desempeño de funciones ajenas al cargo, en la misma municipalidad, sea en el territorio nacional o en el extranjero, añadiendo su artículo 73 que dicha medida no podrá extenderse por más de tres meses en cada año calendario, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.

Ahora bien, teniendo en cuenta que, como se dijo, los estudios de que se trata no son de exclusivo interés particular del funcionario que postula y se adjudica la beca, sino también del municipio, es procedente que esa entidad edilicia disponga una comisión de estudios en los casos en que el programa de que se trate coincida con la jornada laboral que se tenga asignada, aun cuando aquella exceda el plazo de tres meses previamente anotado, lo que constituye un permiso que autoriza el pago de los emolumentos por el lapso de la ausencia.

En este sentido es útil considerar que carecería de sentido que el legislador haya creado un sistema especial de becas para formar a funcionarios municipales en materias afines a la gestión de esas entidades de administración local, seleccionando la Administración carreras y diplomados que son impartidos en horarios diurnos, sin que dichos servidores sean autorizados para no desarrollar todo o parte de su jornada por coincidir con sus obligaciones académicas o que, pudiendo ausentarse de la labor, pierdan por ello las remuneraciones correspondientes.

Transcríbase a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, a la División de Municipalidades de esta Contraloría General y a todas las Contralorías Regionales. 

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República