Dictamen N° 28372

Texto del dictamen

N° 28.372 Fecha: 10-IV-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General don Yamil Asenie Bahamondes, en representación de la Federación Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud, para solicitar un pronunciamiento respecto a una serie de irregularidades que, a su juicio, se habrían producido en las comisiones de estudio en el extranjero, dispuestas por la Subsecretaría de Redes Asistenciales, tanto en la elección de los beneficiarios de estas actividades como en la época de su ejecución. 
Al efecto, el recurrente cuestiona que se hayan realizado en España dos meses antes del término del período presidencial correspondiente, ya que, a su entender, ello supone una infracción a los principios de eficiencia y eficacia -dados los recursos involucrados- con que debe actuar la Administración, y además objeta que los servidores seleccionados ocuparan cargos directivos en los Servicios de Salud y en hospitales, sin que hubiesen podido postular a esas capacitaciones funcionarios que desarrollan otras labores en tales entidades, lo que, según su parecer, contravendría el criterio expresado en el dictamen N° 55.812, de 2009. 
Asimismo, impugna que no se haya dado cumplimiento a una circular dictada por el Ministerio de Salud, en la que se establecieron restricciones a la posibilidad de participar en cursos de esa clase en el mencionado lapso.
Requerida de informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales expresó los motivos por los cuales estima que actuó conforme a la normativa vigente.
Formulado lo anterior, cabe recordar que el artículo 38 de la Carta Fundamental prescribe, en lo que interesa, que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.
En armonía con ese precepto, el artículo 20 de la ley N° 18.575 impone a la Administración del Estado la obligación de asegurar la capacitación y el perfeccionamiento de su personal, conducente a obtener la formación y los conocimientos necesarios para el desempeño de la función pública.
A su vez, es menester anotar que el artículo 26 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, establece que “Se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el  eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias”.
Por su parte, el artículo 27 de esa misma preceptiva dispone que existirán los tipos de capacitaciones que indica, entre las cuales, en su letra b), menciona la de perfeccionamiento, que es aquella que tiene por objeto mejorar el desempeño funcionario en el cargo que se ocupa, y agrega luego que la selección del personal que se instruirá según esta modalidad se realizará mediante concurso. 
De las normas citadas y en armonía con lo señalado por la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, recogida entre otros, en los dictámenes N°s. 53.623, de 2002; 53.851, de 2008 y 43.291, de 2014, se entiende por capacitación el conjunto de actividades que tienen por objeto contribuir a la actualización y mejoramiento de los conocimientos y destrezas que los funcionarios requieren para el eficiente desempeño de sus labores, la cual comprende cursos u otros, que entreguen a los empleados las competencias necesarias para su ascenso dentro de la organización, para su perfeccionamiento funcionario o bien, para adquirir o desarrollar habilidades de interés para la respectiva institución, de acuerdo a las necesidades y la planificación definidas por la propia entidad.
A su turno, cabe recordar que el artículo 60 de ese mismo cuerpo estatutario señala que un reglamento contendrá las normas complementarias orientadas a asegurar la objetividad, transparencia, no discriminación, calidad técnica y operación de los concursos para el ingreso,  la promoción y cualquier otra finalidad con que éstos se realicen.
Al efecto, es necesario tener en cuenta que el decreto N° 69, de 2004, del Ministerio de Hacienda, Reglamento sobre Concursos del Estatuto Administrativo, en su artículo 1°, letra e), hace aplicable sus disposiciones, en lo que interesa, a los concursos para capacitación de perfeccionamiento.  
Sobre esta materia, corresponde expresar que la exigencia de la convocatoria concursal, prevista en el citado artículo 27 de la ley N° 18.834, ha sido reconocida por la jurisprudencia administrativa, que ha manifestado en los dictámenes N°s. 53.851, de 2008, y 43.291, de 2014, que el jefe superior del servicio pertinente se encuentra en la necesidad de efectuar un proceso de selección mediante concurso, destinado a establecer los participantes de las acciones de capacitación de perfeccionamiento -como se verifica en el asunto en análisis- y también a fijar los criterios para evaluar los méritos de los interesados.
Formuladas estas consideraciones, procede hacer presente que según los antecedentes tenidos a la vista, la enunciada subsecretaría, en julio de 2013, convocó a licitaciones públicas para tres programas de capacitación, los que en definitiva fueron adjudicados la primera quincena del mes de noviembre de esa misma anualidad. 
Luego, con ocasión de dichos procesos, según afirma la mencionada subsecretaría “Con fecha 20 de Noviembre de 2013, mediante Memorándum N° C32/221 se invita a los funcionarios a participar a los procesos locales de selección de estos programas adjudicados”. No obstante, no se acompañan los antecedentes que den cuenta de los requisitos exigidos para participar y los criterios de selección pertinentes, como tampoco que el resultado del certamen se haya formalizado a través del acto administrativo respectivo.
De este modo, la Subsecretaría de Redes Asistenciales deberá informar a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, en el plazo de 30 días hábiles, acerca de los aspectos enunciados y, en su caso, sobre las medidas de regularización correspondientes. Con todo, en lo sucesivo, ese organismo público debe procurar dar cumplimiento a las reglas previstas por el legislador y reconocidas por esta Entidad de Fiscalización sobre la materia. 
Por otra parte, el recurrente objeta que las anotadas pasantías se hayan realizado en enero de 2014, contraviniendo lo señalado en el N° 2 de la circular A1/N° 59, de 23 de diciembre de 2013, del Ministerio de Salud, que instruía no disponer, a partir de esa fecha, “comisiones de servicio o de estudios o becas al extranjero de autoridades incluyendo hasta el nivel de Seremis, Directores de Servicio, Directores de Hospitales, cuanto más si éstas son financiadas con fondos públicos”.
Sobre este particular, la anotada subsecretaría indica que atendidos los tiempos transcurridos y otras contingencias que enuncia se vio en la necesidad de efectuar aquellas pasantías durante ese mes de enero, sin embargo, dado lo preceptuado por la referida circular “solo funcionarios de segundo, tercer y cuarto orden participaron de estos programas”.
No obstante ello, agrega, que de todos modos concurrieron cinco directores de hospitales de alta complejidad y el resto correspondió a directores y directivos de hospitales de baja y mediana complejidad, según los perfiles definidos a comienzos de 2013.
Relacionado con lo anterior, en primer término es útil tener en cuenta que si bien -de acuerdo con el criterio de los dictámenes N°s. 18.447, de 2004, y 34.943, de 2009- las instrucciones  constituyen directrices de la autoridad administrativa acerca de la conducta que deben observar los funcionarios públicos involucrados en la materia pertinente,  la circular de la especie fue dictada con posterioridad a los llamados a licitación de los programas de capacitación y a las convocatorias a los funcionarios para participar en éstos, por lo que no correspondía su aplicación a procesos en desarrollo.
Además, es menester advertir que una vez elegidos quienes realizarán actividades de capacitación, tales individuos se ven en la obligación de dar cumplimiento a aquéllas, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 31 de la citada ley N° 18.834, sin que sea admisible  entender que por vía de una circular puedan establecerse inhabilidades que impidan esa participación.
Así por lo demás lo han reconocido los dictámenes N°s. 32.557, de 1995; 29.520, de 1997, y 32.042, de 2000, entre otros, que expresan que la concurrencia a los cursos para los cuales el personal ha sido seleccionado es obligatoria y su incumplimiento puede ser tenido en cuenta en la evaluación del funcionario elegido.
Ahora bien, acerca de la supuesta discriminación referente a que la apuntada subsecretaría haya ofrecido esas pasantías en el extranjero sólo para servidores que desempeñaban cargos directivos, es necesario precisar que aquélla, previa evaluación de las necesidades institucionales y acorde a los recursos presupuestarios disponibles para estos efectos, posee facultades privativas y discrecionales para configurar las actividades de capacitación que, entre otros fines, permitan a los funcionarios adquirir o desarrollar habilidades de interés para las respectivas entidades de salud.
En ese contexto, y tal como se observa en la especie, dicha superioridad determinó el estamento al cual estaban destinadas ciertas acciones de perfeccionamiento vinculadas a aspectos de gestión superior de los pertinentes organismos de salud, así como la entidad que podría brindar ese servicio, circunstancias que constituyen aspectos de mérito o conveniencia que no corresponde a esta Entidad de Control ponderar, sin perjuicio de que el ejercicio de tal potestad no puede traducirse en un actuar infundado o arbitrario, de un modo que signifique una desviación de poder, lo que no se aprecia en la especie (aplica criterio contenido en dictamen N° 21.964, de 2010). 
Finalmente, es útil expresar que el dictamen N° 55.812, de 2009, que se invoca en la presentación, fue emitido en un contexto normativo y fáctico diverso al examinado en la especie. 
Transcríbase a la Federación Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud y a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.,


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República