Dictamen N° 11120

Texto del dictamen

N° 11.120 Fecha: 10-II-2015

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Hospital San Juan de Dios, consultando acerca de la procedencia de cobrar las garantías suscritas por don Ricardo Escobar Gómez y don Sergio Gutiérrez Aldayuz, profesionales funcionarios de ese centro de salud, e inhabilitarlos para ejercer cargos en la Administración del Estado, por haber incumplido las obligaciones derivadas de las becas de especialización que se les concedieron. La duda se plantea por cuanto esos servidores accedieron a tales programas de estudios en el marco del convenio docente asistencial celebrado por dicho centro hospitalario con la Universidad de Chile -aprobado por la resolución N° 1.107, de 2011, de esta última- y, por lo mismo, no fueron elegidos por medio de un concurso público.
Requeridos de informe, tanto esa institución de educación superior como el Servicio de Salud Metropolitano Occidente se refirieron al acuerdo en análisis, documentos que se tuvieron a la vista.
Por su parte, la Subsecretaría de Redes Asistenciales señaló que, a su juicio, no debe aplicarse la inhabilidad establecida en el artículo 12 de la ley N° 19.664, en relación con el artículo 43 de la ley N° 15.076, puesto que el vínculo jurídico de estos médicos en relación a sus cursos de especialización tiene su origen en el aludido convenio docente asistencial y no en las citadas leyes, añadiendo que, en todo caso, y dado el incumplimiento de los servidores, procede cobrar las garantías de que se trata.
En relación con la materia cumple con hacer presente que de conformidad con lo prescrito en la letra h) del artículo 23 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud (MINSAL) y en la letra d) del numeral III del artículo 8° del decreto N° 140, de 2004, del mismo origen -Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud-, esta Entidad de Fiscalización ha reconocido en sus dictámenes Nos 33.228, de 2011, 24.911, de 2012 y 50.303, de 2013, que compete a los Directores de esos Servicios y de los establecimientos autogestionados -calidad esta última que posee la dependencia recurrente-, celebrar convenios docentes asistenciales con el objeto de otorgar a las entidades de educación superior el uso de sus espacios como campos de formación profesional y técnica.
Ahora bien, la asignación y uso de estos recintos en el sistema nacional de servicios de salud se encuentra regulada en la norma general técnica y administrativa N° 18, aprobada por la resolución exenta N° 418, de 2010, del MINSAL, la cual permite fijar como retribución no económica a favor del servicio u hospital el otorgamiento de becas de estudios a sus servidores por parte del centro formador, para cursar programas en este. 
Pues bien, fuera del marco antes expuesto, es necesario tener presente que las leyes Nos 15.076 y 19.664 han normado de manera específica el acceso a los cursos de especialización de los profesionales funcionarios, preceptiva que se encuentra complementada por sus respectivos textos reglamentarios, configurando dos regímenes diferentes.
El primero de ellos se establece en la citada ley N° 15.076, cuyo artículo 43 indica, en lo que interesa, que los Servicios de Salud podrán otorgar becas destinadas al perfeccionamiento de una especialidad médica, dental, químico-farmacéutica o bioquímica, regulando su forma de acceso (concurso), su duración, incompatibilidades y monto mensual.
El decreto N° 507, de 1990, de esa Secretaría de Estado, que aprueba el pertinente reglamento de becarios, regula, entre otros aspectos, los requisitos para postular, la renuncia a la beca y sus efectos y los deberes de celebrar un convenio, de otorgar una garantía (indicando su monto y características) y de cumplir con un periodo asistencial obligatorio después del formativo.
Ese acto administrativo señala, además, las consecuencias por el incumplimiento por parte del becario de cualquiera de sus obligaciones, incluidas aquellas relativas al mencionado periodo asistencial, y que guardan relación con la inhabilidad para desempeñarse en la Administración del Estado y la liquidación de la pertinente caución.
El segundo de estos regímenes está contenido en la ley N° 19.664, cuyo Título I fija normas especiales para los profesionales funcionarios que desempeñan cargos de 11, 22, 33 y 44 horas semanales en los establecimientos de los Servicios de Salud, y regula en sus artículos 5º y siguientes la carrera funcionaria de aquellos, no directivos, que ejerzan jornadas diurnas en esos recintos, la que se estructura en dos fases: la Etapa de Destinación y Formación y la Etapa de Planta Superior.
En este contexto, los servidores que ingresan a la primera etapa mencionada mediante un proceso de selección, conforme con el artículo 8° de ese texto legal, se incorporan a programas de especialización a través de comisiones de estudio, según lo dispone el artículo 10 de la misma ley, y los demás profesionales funcionarios de ese ciclo -sea que se contraten directamente para trabajar en el servicio, conforme con el artículo 9° de ese cuerpo legal, o en la atención primaria de salud municipal, acorde a la letra l) del artículo 23 del referido decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005-, lo harán por medio del otorgamiento de una beca, de conformidad con el anotado artículo 43 de la ley N° 15.076 y su reglamento, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 11 de la ley N° 19.664. 
Además, los referidos artículos 10 y 11 establecen como requisito para acceder a las especializaciones el haberse desempeñado de manera previa, y por un lapso no inferior a tres años, en la atención primaria de salud, debiendo añadirse que el artículo 12 de la citada ley N° 19.664 regula el periodo asistencial obligatorio posterior a la formación, los correspondientes reembolsos e indemnizaciones en el evento de no cumplir con ese deber, la inhabilidad de reingreso a la Administración con motivo de esa infracción -por la que se consulta-, y el otorgamiento de las pertinentes garantías, todo lo cual se encuentra tratado en similares términos en el decreto N° 91, de 2001, del MINSAL, que aprueba el Reglamento sobre Acceso y Condiciones de Permanencia en Programas de Especialización de la ley N° 19.664.
Expuesto lo anterior, es necesario anotar que de los antecedentes tenidos a la vista se observa que, en el marco del acuerdo suscrito entre el Hospital San Juan de Dios y la Universidad de Chile, se concedió a los profesionales funcionarios de que se trata, becas de especialización en medicina interna, en el año 2011. 
Luego, consta que el señor Gutiérrez Aldayuz renunció voluntariamente a dicho programa a contar del 8 de octubre de 2012, mientras que el señor Escobar Gómez fue eliminado de este el 21 de noviembre de 2013, por ausencias injustificadas, alejamientos que implicaron la infracción de sus obligaciones como becarios, lo que conlleva, naturalmente, al hecho cierto de que no podrán cumplir el período asistencial obligatorio por un lapso igual al de duración de la formación, exigido por el convenio.
En efecto, el objetivo de ese deber es que el profesional retribuya el beneficio que se le concedió, desarrollando, en el mismo hospital, las competencias que el programa de especialización otorga, exigencia que únicamente se puede satisfacer cuando este se aprueba, lo que no aconteció en este caso.
En consecuencia, procede que ese establecimiento hospitalario requiera a los médicos cirujanos previamente individualizados -administrativa o judicialmente-, el reintegro de los gastos derivados de la realización de esos programas y el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por el alejamiento de sus estudios y el incumplimiento de sus obligaciones, por un monto equivalente al señalado en los pertinentes pagarés, particularmente considerando que dichos documentos no resultan ejecutables sino a contar del plazo que en ellos se indica, es decir, desde el 31 de marzo de 2017.
Ahora bien, en lo referente a la inhabilidad para reingresar a la Administración por la que se consulta, es decir, la contenida en el artículo 12 de la ley N° 19.664, es forzoso precisar, por una parte, que el aludido convenio docente asistencial no prescribe una sanción de ese tipo y, por otra, que ese precepto no resulta aplicable en la especie.
En efecto, tal disposición integra el Título I del referido texto legal, el que, como se adelantó, fija normas especiales para los profesionales funcionarios que desempeñan cargos de 11, 22, 33 y 44 horas semanales en los establecimientos de los Servicios de Salud, condición en la que no se encontraban los servidores de que se trata al momento de acceder a sus programas de especialización, ya que, como consta en los registros de este Organismo de Control, a la época de ingreso a estos mantenían con esa entidad contrataciones de reemplazo en cargos de 28 horas, por diversos periodos, plazas que no se rigen por la preceptiva de la ley N° 19.664, según se ha resuelto, por ejemplo, en los dictámenes Nos 6.844, de 2001 y 52.098, de 2002, de este origen.
Por otra parte, resulta necesario hacer presente que las inhabilidades son materia de ley, y que conforme con lo señalado, entre otros, en los oficios Nos 8.025, de 2010 y 41.182, de 2014, de esta Contraloría General, poseen un carácter de derecho estricto, es decir, que su sentido y alcance abarca solamente aquellas figuras o situaciones descritas por el ordenamiento de modo explícito, de manera que la interpretación y aplicación de las normas que las consagran solo pueden extenderse a las materias expresamente señaladas en ellas y no a otras por análogas o parecidas que fueran. 
En consecuencia, no es procedente aplicar la inhabilidad por la que se consulta.
Transcríbase a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, a la Universidad de Chile, al Servicio de Salud Metropolitano Occidente, y a las Divisiones de Personal de la Administración del Estado y de Auditoría Administrativa, de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República 
Subrogante