Dictamen N° E19821

Texto del dictamen

N° E19821                    Fecha: 05-02-2025

I. Antecedentes

Las Direcciones Regionales del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Coquimbo, La Araucanía y Los Lagos, solicitan la reconsideración de los oficios emitidos por las respectivas Contralorías Regionales que reconocieron el fuero maternal a diversas servidoras a honorarios contratadas para llevar a cabo el Censo de Población y Vivienda 2024.

Al respecto, expresan que dichas contrataciones, en el contexto del aludido censo, no obedecen a labores habituales de esa repartición pública, en los términos del dictamen N° 14.498, de 2019, de este origen, sino que son más bien accidentales, toda vez que, si bien el INE es el único organismo encargado de realizar el censo por mandato legal, esa actividad tiene lugar habitualmente cada 10 años, agregando que, atendida su excepcionalidad, la pertinente Ley de Presupuestos eximió tales contratos del cumplimiento de una serie de exigencias, entre ellas, las contempladas en los artículos 11 y 12, letras a), b) y d), de la ley N° 18.834.

Por su parte, también han efectuado presentaciones las señoras Lissette Hormazábal Villarroel, Daniela Aleu Orellana y Nayadeth Reyes Ruiz, quienes se desempeñaron como censistas, y las señoras Francisca Caamaño Rojas y Violeta Abarzúa Montenegro, coordinadoras de censistas, solicitando la aplicación a su favor de las normas sobre el fuero maternal, toda vez que, al finalizar los plazos estipulados en los respectivos contratos, se encontraban embarazadas.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 201 del Código del Trabajo prevé que durante el período de embarazo y hasta un año después de expirado el descanso de maternidad, excluido el permiso postnatal parental establecido en el artículo 197 bis, la trabajadora gozará de fuero laboral y estará sujeta a lo dispuesto en su artículo 174, esto es, el empleador no podrá poner término al contrato sino con autorización previa del juez competente, quien podrá concederla en los casos de las causales fijadas en los números 4 y 5 del artículo 159 y en las del artículo 160 de ese código.

Enseguida, debe recordarse que el dictamen N° 14.498, de 2019, concluyó que los derechos referidos a la protección de la maternidad, actualmente contenidos en el Título II, Libro II, del Código del Trabajo, entre ellos el fuero maternal, resultan extensibles a las servidoras que prestan servicios a honorarios en virtud de un contrato de esa naturaleza celebrado conforme al inciso segundo del artículo 11 de la ley N° 18.834, siempre que desarrollen funciones habituales y cumplan las mismas labores que una funcionaria pública, en cuyo caso tales derechos se entenderán implícitamente incorporados a sus contratos.

Ello, a diferencia de las servidoras a honorarios contratadas en virtud del inciso primero del citado artículo 11, que realizan labores no habituales y se refiere a la prestación a honorarios de “profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”.

En este orden, el dictamen N° E107700, de 2021, precisó que son funciones habituales de un organismo aquellas propias de su quehacer que, obligatoriamente, en virtud de un mandato legal, está llamado a cumplir de forma permanente. En cambio, son labores accidentales o no habituales del organismo las que siendo propias de la entidad resultan ocasionales, es decir, son funciones que puede o no ejecutar, o bien, circunstanciales y distintas de las realizadas por el personal de planta o a contrata.

Por otra parte, cabe señalar que el artículo 1° de la ley N° 17.374 previene que el INE es un organismo técnico e independiente, persona jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizada y con patrimonio propio, encargada de las estadísticas y censos oficiales de la República, que se relacionará con el Gobierno a través del actual Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.

Luego, su artículo 2°, en las letras a), b) y c), prescribe que al INE le corresponderá, entre otros, efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de estadísticas oficiales; estudiar la coordinación de las labores de colección, clasificación y publicación de estadísticas, que realicen los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado; y levantar los censos oficiales, en conformidad a las recomendaciones internacionales, respectivamente.

Por su parte, la ley N° 21.640, de Presupuestos del Sector Público para el año 2024, consideró, en la partida 07, capítulo 07, programa 02, Instituto Nacional de Estadísticas, Programa Censos, la contratación de personas a honorarios para ejecutar las labores propias de ese programa.

En ese contexto, para la realización del Censo Población y Vivienda 2024, el legislador autorizó, en la glosa 01 de dicho programa, la contratación de hasta un total de 49.638 personas, estableciendo que con los recursos asignados se podía contratar personas a honorarios sin sujeción a las visaciones dispuestas en el artículo 5° de la ley N° 19.896, y a las exigencias de los artículos 11 y 12, letras a), b) y d), de la ley N° 18.834, del artículo 50 de la ley N° 21.325 y de los artículos 78 y 79 del decreto N° 296, de 2022, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

III. Análisis y conclusión

Expuesto el anterior marco jurídico, cabe anotar que, del examen de los antecedentes tenidos a la vista, consta que el Censo de Población y Vivienda es una herramienta estadística que constituye un insumo esencial para elaborar estimaciones y proyecciones de población del país, y que el legislador ha encomendado al INE, el que, en los últimos 55 años, ha tenido lugar en los años 1970, 1982, 1992, 2002 y 2017, por lo que, en promedio, aparece que se llevan a cabo al menos cada 10 años.

En cuanto a quienes lo realizan, se advierte que en 2002 se efectuó en un solo día con un universo aproximado de 380.000 censistas; en 2017 se llevó a cabo con la participación de más de 326.000 censistas, a los que se sumaron funcionarios públicos ante la falta de voluntarios producida; y en 2024 se previó una modalidad distinta, realizándose una versión extendida, entre marzo y junio de esa anualidad.

Además, en la Ley de Presupuestos para el año 2024 se estableció una regulación excepcional y específica para el referido censo, actividad de duración acotada en el tiempo, que contó con recursos especiales para la contratación a honorarios de hasta 49.638 personas naturales, bajo una modalidad particular.

Ello, toda vez que tales contrataciones fueron eximidas del cumplimiento de varias exigencias usuales para ese tipo de convenciones, entre ellas, las del artículo 11 de la ley N° 18.834, que establece las causales bajo las cuales los organismos públicos pueden recurrir a la contratación de servidores a honorarios, así como también las consignadas en el artículo 12, letras a), b), y d), del mismo texto legal, habilitando, de este modo, a contratar personas que no cumplieran algunos de los requisitos para ingresar a la Administración del Estado, esto es, ser ciudadano o extranjero que posea un permiso de residencia; haber cumplido con la ley de reclutamiento y movilización, cuando fuere procedente; y haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título profesional o técnico que por la naturaleza del empleo exija la ley.

Pues bien, en el contexto reseñado, se desprende que las contrataciones a honorarios efectuadas en el marco del Censo de Población y Vivienda para el año 2024, se enmarcan en las labores accidentales que lleva a cabo el INE, atendida su periodicidad -dado que no es una actividad que se efectúe de forma permanente ni habitual-, y considerando, además, la regulación excepcional que previó el legislador en la especie para las mismas.

Asimismo, habida cuenta que esos contratos no se celebraron conforme al citado artículo 11, inciso segundo, de la ley N° 18.834, supuesto básico exigido en el dictamen N° 14.498, de 2019, para el reconocimiento de las normas de fuero maternal, y teniendo presente también que incluso se autorizó la contratación de personas que no reúnen los requisitos para ser funcionarios públicos, de todo lo cual se sigue necesariamente que las labores realizadas son distintas a las ejecutadas de forma habitual por la dotación del INE.

En mérito de lo expuesto, es posible concluir que las contrataciones efectuadas en el contexto del Censo de Población y Vivienda para el año 2024, no se encuentran en los supuestos en que esta Contraloría General ha reconocido la procedencia de aplicar las normas del fuero maternal.

Se reconsideran los oficios N°s. E509217, de 2024, de la Contraloría Regional de Coquimbo; E525030 y E531598, ambos de 2024, de la Contraloría Regional de Los Lagos, y se complementan en los términos expuestos los oficios N°s. E509989 y E520851, ambos de 2024, de la Contraloría Regional de La Araucanía.

Saluda atentamente a Ud.,


Víctor Hugo Merino Rojas
Contralor General de la República (S)