Dictamen N° 84212

Texto del dictamen

N° 84.212 Fecha: 29-X-2014	
La Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O’Higgins ha remitido a esta Sede Central una presentación de la Municipalidad de Las Cabras, mediante la cual reclama en contra del Servicio de Salud O’Higgins y de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, por haber rechazado su solicitud en orden a que dichos organismos reconocieran, con carácter retroactivo, los programas anuales de capacitación correspondientes al periodo 2000-2012.
Al efecto, la recurrente expresa que si bien la normativa que rige la materia no establece un reconocimiento retroactivo de los citados programas, tampoco se regula la prescripción del derecho a la capacitación, motivo por el cual estima pertinente que el Servicio de Salud mencionado los apruebe, toda vez que ellos forman parte del plan comunal respectivo.
Finalmente, indica que dicho municipio siempre ha cumplido con su obligación de remitir los aludidos programas al correspondiente Servicio de Salud, por lo que resultaría procedente un reconocimiento retroactivo de estos, toda vez que lo contrario afectaría el derecho a la carrera funcionaria de los empleados de esa entidad edilicia.
Requerido al efecto, el Servicio de Salud O’Higgins manifestó, en síntesis, que tratándose del periodo reclamado solo es posible acreditar la recepción de los programas comunales de los años 2000, 2010 y 2012. Agrega, que en su opinión, debe considerarse la buena fe de los trabajadores que realizaron los respectivos cursos de formación, quienes no pueden verse perjudicados por los errores de la Administración, haciendo presente, en todo caso, que es el Ministerio de Salud quien tiene que aprobar los aludidos programas.  
Por su parte, la Subsecretaría de Redes Asistenciales ha expresado, en resumen, que de acuerdo con lo previsto en la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, y sus reglamentos, no es posible autorizar programas de capacitación remitidos de manera extemporánea. Además, indica que tampoco existe certeza de que se hayan efectuado las capacitaciones en los años solicitados, ni cumplido las exigencias sobre aprobación y concurrencia de los trabajadores, habiendo precluído el derecho a tal reconocimiento.  
Sobre el particular, el inciso segundo, del artículo 37, de la citada ley N° 19.378, dispone que la capacitación, conjuntamente con la experiencia, constituye uno de los elementos que conforman la carrera funcionaria de los empleados regidos por dicho texto legal, acotando la letra b) de su artículo 38, que la capacitación es “el perfeccionamiento técnico profesional del funcionario a través de cursos o estadías programados y aprobados en la forma señalada por esta ley y sus reglamentos”. 
Seguidamente, el inciso primero del artículo 42 de la anotada ley expresa que “Para los efectos de la aplicación de la carrera funcionaria, se reconocerán como actividades de capacitación los cursos y estadías de perfeccionamiento que formen parte de un programa de formación de recursos humanos reconocidos por el Ministerio de Salud”.
A su turno, el inciso primero del artículo 40 del decreto N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud, que Aprueba Reglamento de la Carrera Funcionaria de la Ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, indica -en lo que importa- que “El Programa de Capacitación Municipal será formulado anualmente sobre la base de los criterios definidos por el Ministerio de Salud al efecto, en relación a los Programas de Salud Municipal, previa revisión y ajuste presupuestario por las Entidades Administradoras y será enviado a más tardar el día 30 de noviembre, al Ministerio de Salud”.
Por último, el inciso primero del artículo 12 del decreto N° 2.296, de 1995, de la aludida Cartera de Estado, señala que el programa de salud municipal debe entenderse como el “programa anual de actividades formulado por la entidad administradora en base a las programaciones de los establecimientos respectivos, el que contendrá las estrategias de salud a nivel comunal enmarcadas en el plan de desarrollo comunal y en las normas técnicas del Ministerio de Salud”, acotando en su artículo 13 que dicho programa tendrá que considerar, entre otros -y en lo que interesa-, el programa de capacitación del personal.
De lo expresado, queda en evidencia que los cursos y estadías de perfeccionamientos que otorgan puntaje para efectos de la carrera funcionaria, son aquellos que integran un programa de formación de recursos humanos reconocido por el Ministerio de Salud, en la medida, por cierto, que tal actividad esté incluida en el programa de capacitación municipal, que el empleado que la ejecute cumpla con la asistencia mínima y que haya obtenido la aprobación final (aplica criterio contenido en el dictamen N° 47.601, de 2013).
Asimismo, debe tenerse en cuenta que el derecho a participar o asistir a los cursos de formación de que se trate, es exigible una vez que se ha autorizado tal actividad respecto de un determinado servidor, no pudiendo en consecuencia existir un perjuicio de estos al no poder hacer efectivo un beneficio que tiene la condición de eventual, toda vez que solo procederá en la medida que se satisfagan los requisitos precedentemente aludidos (aplica criterio contenido en el dictamen N° 2.563, de 2013).
Pues bien, de los antecedentes acompañados aparece que la Municipalidad de Las Cabras solo remitió oportunamente al Servicio de Salud pertinente los programas de capacitación correspondientes a los años 2002, 2010 y 2012, los que fueron finalmente aprobados por las resoluciones exentas N°s. 718, de 2002; 725, de 2010 y 548, de 2012, todas de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, respectivamente.
De ese modo, y considerando que de acuerdo con el principio de legalidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, en relación con el artículo 2° de la ley N° 18.575, las autoridades del Estado solo actúan válidamente si lo hacen dentro de su competencia y en la forma que prescriba la Carta Fundamental y la ley, no teniendo más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, cabe concluir que el Ministerio de Salud no se encuentra facultado para autorizar, con efecto retroactivo, los programas de capacitación en análisis, por lo que se rechaza el reclamo de la recurrente.
Finalmente, es oportuno recordar que si bien la preceptiva analizada no contempla una sanción específica por no haberse formulado los programas anuales de capacitación municipal, el no dar cumplimiento a dicha obligación puede importar desatender los deberes que la normativa le ha encomendado a los entes edilicios, lo que, eventualmente, podría generar responsabilidad administrativa para aquellos servidores encargados de promover las actividades de formación del personal, razón por la cual corresponde que la Municipalidad de Las Cabras inicie un procedimiento disciplinario al efecto, informando a ello a la pertinente Sede Regional de Control, en el plazo de 15 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio.
Transcríbase al Servicio de Salud O’Higgins, a la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud y a la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O´Higgins.     
Saluda atentamente a Ud. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República