Dictamen N° 84014

Texto del dictamen

N° 84.014  Fecha: 29-X-2014 
Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Karoline Faúndez Zapata, presidenta de la Asociación de Funcionarios de la Salud Municipalizada de la comuna de Recoleta, informando sobre lo que, a su entender, constituyen una serie de infracciones por parte del alcalde de ese municipio, a lo dispuesto en la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
Al efecto, la recurrente señala que -por primera vez desde que se crearon- fueron incumplidas las metas sanitarias correspondientes al año 2013, lo que se habría originado, según expresa, en que no ha existido una estrategia de la autoridad edilicia para enfrentar dicho desafío.
Además, indica que a partir de la citada anualidad, el alcalde contrató a los directores de los centros de salud de la comuna obviando el procedimiento de concurso público, adoptando decisiones acerca del funcionamiento del departamento de salud de manera verbal, sin que exista un documento formal que dé cuenta de las mismas; por lo anterior, solicita a este Órgano de Control que se reconozca que la gestión edilicia en materia de salud adolece de vicios, o que sea esta Entidad Fiscalizadora quien realice una auditoría en la respectiva dirección de salud.
Finalmente, pide se le remita copia íntegra del plan de salud comunal correspondiente al año 2014, y se ordene a dicha entidad edilicia otorgar a los funcionarios de la dotación municipal una compensación por el incumplimiento de las aludidas metas sanitarias.
Requerido de informe, el municipio manifestó, en síntesis, que las metas sanitarias de 2013, fueron definidas en el año 2012, y que se negociaron por la anterior autoridad, habiéndose seguido al efecto los procesos legales de participación y revisión. 
Agrega, que lograr las mismas en períodos pasados no es garantía de que aquello suceda en el futuro, y que su incumplimiento se debió al déficit de enfermeras y médicos; no obstante lo cual, hace presente que se adoptaron las medidas necesarias a fin de proveer las plazas vacantes y aumentar el número de profesionales. 
Respecto de la contratación de las personas que ocupan los cargos de director de establecimiento, reconoce que no se ha realizado un concurso público al efecto, pero se trabaja en la elaboración de las bases del certamen y preparación del mismo para dotar los indicados puestos; y por último, señala que ese ente edilicio cuenta con un plan de salud comunal aprobado por el servicio de salud pertinente y su concejo municipal.
Sobre el particular, y en lo que concierne a las razones que, a juicio de la recurrente, constituyen un incumplimiento de las referidas metas sanitarias, cabe manifestar que la determinación de las políticas e instrumentos con que la autoridad alcaldicia pretenda ejecutar y cumplir, consecuencialmente, los objetivos en materia de salud municipal, corresponde a un asunto de mérito o conveniencia que debe precisar la Administración activa, y que, por ende, escapa a la competencia de esta Entidad Fiscalizadora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 B de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General (aplica criterio contenido en el dictamen N° 7.389, de 2014).

Sin perjuicio de lo expuesto, es dable indicar que el artículo 56 de la ley N° 19.378, regula el cumplimiento de las normas técnicas, planes y programas en materia de atención primaria de salud, reconociendo a los entes gestionadores la facultad para definir la estructura organizacional de sus establecimientos de salud y de la unidad encargada de salud en la institución administradora. 
 
En este contexto, la jurisprudencia contenida entre otros, en los dictámenes N°s. 27.355, de 2012, y 13.271 y 52.422, ambos de 2013, ha resuelto que al amparo del inciso primero del precepto referido los centros municipales de atención primaria de salud tendrán que cumplir con las normas técnicas, planes y programas que sobre el tema entregue el Ministerio de Salud, lo cual es concordante con el inciso primero del artículo 9° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que ordena a estas últimas actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad.

A su turno, el inciso segundo del citado artículo 56 de la ley N° 19.378, señala que las entidades administradoras determinarán la estructura organizacional de sus establecimientos de atención primaria de salud y de la correspondiente unidad encargada de salud, sobre la base del plan de salud comunal y del modelo de atención definido por la cartera del ramo.

Por otra parte, el inciso primero del artículo 58 de la aludida ley N° 19.378, regula el procedimiento a que tiene que someterse, para su aprobación, el proyecto de programa de salud municipal, el que debe ser formulado por el organismo administrador de salud municipal y "enmarcarse dentro de las normas técnicas del Ministerio de Salud", las que serán comunicadas por este, a través de los respectivos servicios de salud, a las entidades administradoras de salud municipal, a más tardar, el día 10 de septiembre del año anterior a su ejecución.

Agrega el inciso tercero de dicho precepto, que el alcalde deberá remitir el programa anual, aprobado por el concejo municipal, al Servicio de Salud correspondiente, a más tardar el 30 de noviembre del año que antecede al de su aplicación.
Finalmente, el artículo 60 del cuerpo legal anotado prevé que serán los servicios de salud los que supervisarán la observancia de las normas técnicas que deben aplicarse a los centros municipales de atención primaria y del programa de salud comunal.

De lo expuesto queda en evidencia, por un lado, la necesaria sujeción del mencionado programa de salud comunal a las normas técnicas impartidas por la cartera del ramo, generando así la debida coordinación exigida por la propia ley, y reconociéndose también las atribuciones que sobre la materia posee tal Secretaría de Estado.

En ese contexto, cabe señalar que no consta que el aludido Plan -acompañado por el municipio en su informe- fuera remitido al respectivo Servicio de Salud ni, por cierto, que este último lo haya autorizado, ya que a través del ordinario N° 2029, de 2013, dicho organismo solo aprobó la dotación propuesta por el alcalde para el año 2014, motivo por el cual no es posible verificar si tal documento y, en definitiva, el modelo de atención primaria de salud fijado por el jefe comunal, se ajusta a las normas técnicas impartidas por el Ministerio de Salud, motivo por el cual se ha estimado conveniente expedir todos los antecedentes a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades de esta Contraloría General, a objeto de que se incorporen a los procesos de fiscalización que la Subdivisión de Auditoría e Inspección de la misma dependencia, desarrolle en aquella entidad edilicia. 
Enseguida, con relación al hecho de no haberse provisto los puestos de directores de los diferentes centros de salud comunal sin un certamen, cabe recordar que el ingreso a la carrera funcionaria a que se refiere el estatuto en análisis -ley N° 19.378-, según lo dispone su artículo 32, se materializa previo concurso, normativa que no excluye a las anotadas plazas, por lo que la Municipalidad de Recoleta deberá -a la brevedad- dar cumplimiento a la citada preceptiva, informando a este Órgano de Control de las medidas adoptadas a fin de ajustar su actuar a la legalidad vigente, dentro del término de 15 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio.
Finalmente, en lo que respecta a la petición de ordenar el pago de una indemnización al personal municipal por los eventuales daños sufridos a consecuencia del incumplimiento de las metas sanitarias, es oportuno manifestar que por incidir tal materia en un asunto que reviste el carácter de litigioso, este Organismo de Control debe abstenerse de emitir un pronunciamiento, en conformidad a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, tal como se ha concluido en los dictámenes N°s. 12.357, de 2011, y 28.310, de 2013, ambos de este origen, entre otros.
Transcríbase a la recurrente y a las Unidades de Seguimiento y Técnica de Control Externo, ambas de la División de Municipalidades de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud. 


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República