Dictamen N° 71661

Texto del dictamen

N° 71.661       Fecha: 15-IX-2014 
Se ha dirigido a esta Entidad de Control doña Mirtha Inostroza Igaiman, encargada de la Comisión Jurídica de la Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud Municipalizada, para solicitar la aclaración del dictamen N° 71.429, de 2013, en orden a precisar si resulta procedente la contratación a plazo fijo del personal de las dotaciones de salud comunales, para la ejecución de los planes y programas regulados en el artículo 56 de la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
Al respecto, y como cuestión previa, cumple señalar que a través del pronunciamiento cuya aclaración se requiere, este Organismo Fiscalizador concluyó que las actividades relativas a la realización de los citados programas podían llevarse a cabo con personal contratado a honorarios, o bien, con el de la dotación del departamento de salud municipal, en la medida que se efectúen bajo dicha modalidad y que los servicios sean desempeñados fuera de la jornada de trabajo.
Pues bien, la recurrente sostiene que, en la práctica, los mencionados programas, y en especial el de “Servicio de Atención Primaria de Urgencia”, se suceden cada año, resolviendo en forma permanente y continua los problemas de las prestaciones públicas de salud, lo que -a su juicio- resulta contradictorio con el carácter accidental o específico de las contrataciones a honorarios, como lo exige el referido dictamen.  
Requerida al efecto, la Subsecretaría de Redes Asistenciales manifestó, en síntesis, que no existiría un impedimento jurídico para contratar a quienes se desempeñan en los mencionados programas de salud, bajo la modalidad de plazo fijo o indefinido, contemplada en la anotada ley N° 19.378, toda vez que dichas personas cumplen funciones en los establecimientos respectivos, ejecutando “en forma personal y exclusiva acciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud”, en los términos del artículo 3° de este último texto legal. 
Añade, que limitar el desempeño de los servidores que ejecutan los programas de reforzamiento de la atención primaria de salud a un contrato a honorarios a suma alzada, quebrantaría el espíritu de integridad que se busca, creando dos categorías de personal, esto es, el que puede intervenir en la generación de cualquiera de las prestaciones pertinentes y aquel que solo participa en lo establecido en su convenio. 
Por su parte, la Asociación Chilena de Municipalidades, informó, en síntesis, que -en principio- no existiría la obligación de contratar a honorarios, sino que sería una mera facultad, no habiendo inconvenientes en realizar designaciones a plazo fijo o indefinido, en la oportunidad que corresponda, teniendo en cuenta los cambios que se producirán en relación con el crecimiento poblacional y sus necesidades, sin perjuicio de que para casos de tareas accidentales y transitorias pueda recurrirse a la primera de las modalidades citada.
Ahora bien, cabe recordar que el artículo 10 de la anotada ley N° 19.378, dispone que se entiende por dotación “el número total de horas semanales de trabajo del personal que cada entidad administradora requiere para su funcionamiento”.
Luego, su artículo 11 previene que “La dotación adecuada para desarrollar las actividades de salud de cada año será fijada por la entidad administradora correspondiente antes del 30 de septiembre del año precedente”.
Enseguida, los artículos 12 de la citada ley y 7° del decreto N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud, que Aprueba el Reglamento de la Carrera Funcionaria del Personal Regido por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, describen el procedimiento que debe seguirse para establecer la aludida dotación, la que se acordará antes del 30 de noviembre del año correspondiente.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la dotación constituye una estimación del número de horas requeridas para efectuar las prestaciones propias de la atención primaria de salud municipal, las cuales pueden ser provistas por el órgano edilicio, sea a través de un contrato indefinido o uno a plazo fijo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 74.201, de 2013).
En ese contexto, y considerando que la dotación de salud municipal tiene una vigencia anual, estableciéndose un procedimiento detallado para su fijación, los entes edilicios carecen de la facultad para modificarla en una oportunidad distinta a la mencionada, tal como lo ha manifestado este Ente de Control en el dictamen N° 58.468, de 2009, entre otros.
No obstante lo anterior, es oportuno tener en cuenta que los programas por los que se consulta se suceden cada año, atendida la necesidad de que las prestaciones que a través de ellos se otorgan sean provistas de manera continua a los habitantes de la comuna, tal como ocurre, a modo de ejemplo, con aquel denominado “Servicio de Atención Primaria de Urgencia”, citado por la recurrente, y cuyo funcionamiento data del año 1990, habiendo sido aprobado -a partir de 2011 a la presente anualidad- mediante las resoluciones exentas N°s. 28, de 2011; 28 y 1.188, ambas de 2013, todas del Ministerio de Salud. 
Además, es útil recordar que de acuerdo al principio de continuidad del servicio público -previsto en el artículo 3° de la ley  N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, las entidades edilicias están obligadas a adoptar las medidas necesarias tendientes a que las acciones que deban realizar en el cumplimiento de las finalidades que constituyen su objeto, sean regulares (aplica criterio contenido en el dictamen N° 38.935, de 2013).
En ese contexto, es posible concluir que los municipios, al efectuar la estimación del número de horas requeridas para ejecutar las prestaciones de atención primaria de salud, pueden considerar la contratación a plazo fijo o indefinido del personal necesario para la realización de aquellos programas a que alude el anotado artículo 56 de la ley N° 19.378, en tanto estos se mantengan en el tiempo.
Finalmente, cumple con señalar que, en el evento que los gastos en que incurra el municipio para la ejecución de los programas a que se ha hecho alusión, excedan los recursos que para tal efecto le transfirió el respectivo Servicio de Salud, ellos deberán ser solventados con fondos propios de la entidad edilicia de que se trate. 
Atendidas las consideraciones  expuestas, se complementa el dictamen N° 71.429, de 2013, de este origen.
Transcríbase a la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, a la Asociación Chilena de Municipalidades, a la Asociación de Municipalidades de Chile, a la Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades y a la División Jurídica, ambas de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República