Dictamen N° 28887

Texto del dictamen

N° 28.887 Fecha: 24-IV-2014	

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación Nacional de Funcionarios de la Comisión Nacional de Riego, para reclamar que en la formulación del nuevo reglamento especial de calificaciones para el personal de dicho organismo, no se habría dado cabal cumplimiento a las buenas prácticas laborales contenidas en las “Orientaciones para la elaboración y/o modificación de Reglamentos Especiales de Calificaciones”, documento emitido por la Dirección Nacional del Servicio Civil, y que contempla la intervención de ese tipo de agrupaciones gremiales. 
Además, la entidad recurrente agrega que se habría instruido por la autoridad no informarle de la elaboración del aludido reglamento, para “evitar alargar innecesariamente el procedimiento”, y que habría conocido de él la Confederación de Asociaciones y Sindicatos del Ministerio de Agricultura, de la cual solo participan con un carácter de coordinación, en circunstancia que las atribuciones y deberes establecidos en la ley N° 19.296 le corresponden a la asociación de funcionarios de cada servicio, motivos por los cuales se solicita retrotraer a su inicio el procedimiento para la formulación de ese texto reglamentario. 
Requerido al efecto, la Comisión Nacional de Riego manifiesta que se ajustó al artículo 47 de la ley N° 18.575, que autoriza la dictación de reglamentos especiales en esta materia, lo que se sancionó a través del decreto N° 42, de 2013, del Ministerio de Agricultura, siguiendo las referidas orientaciones.
Añade, por una parte, en cuanto a la participación en el proceso en cuestión, que para detectar elementos culturales y su visión con respecto a los lineamientos estratégicos vinculados al desempeño, se efectuaron entrevistas a actores claves, entre ellos, a la presidenta de la asociación recurrente, la cual se llevó a cabo el 5 de enero de 2012 y, por otra, que la etapa orientada al diseño y preparación del sistema de desempeño fue realizada por un comité integrado por jefaturas y distintos funcionarios, no pudiendo asistir a la reunión convocada la anotada dirigente; no obstante, después fueron informados todos los funcionarios sobre ella a través de un correo masivo. 
A continuación, la Dirección Nacional del Servicio Civil sostiene que en su rol asesor en materias de gestión de personas, emitió el mencionado documento denominado “Orientaciones para la elaboración y/o modificación de Reglamentos Especiales de Calificaciones”, advirtiendo que éste contiene solo sugerencias o recomendaciones para los servicios públicos, en el marco de buenas prácticas laborales, por lo que dicho instrumento no tiene el carácter de instrucción y, por ende, no es vinculante.
Por su parte, la Subsecretaría de Agricultura informa que el referido decreto N° 42, de 2013, que aprueba el Reglamento Especial de Calificaciones de la Comisión Nacional de Riego, se ajustó a derecho, por lo que fue tomado razón por esta Contraloría General y, posteriormente, publicado en el Diario Oficial.
Afirma que, a diferencia de lo planteado por los recurrentes, se han seguido los lineamientos emanados de la Dirección Nacional del Servicio Civil, y añade que no es efectivo que el ex Jefe de Departamento de Gestión de Personas de esa institución haya dado la instrucción a su homóloga de la Comisión Nacional de Riego de no entregar los antecedentes del nuevo reglamento a los representantes de los trabajadores.
Sobre el particular, es necesario señalar que el inciso segundo del artículo 45 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, preceptúa que la ‘carrera funcionaria’ será regulada por el respectivo estatuto y se fundará en el mérito, la antigüedad y la idoneidad de los servidores, para cuyo fin existirán procesos de calificación objetivos e imparciales. 
Enseguida, su artículo 47 ordena, en lo que interesa, que para los efectos de la calificación del desempeño de los funcionarios públicos, un reglamento establecerá un procedimiento de carácter general, que asegure su objetividad e imparcialidad, sin perjuicio de las reglamentaciones especiales que pudieran dictarse de acuerdo con las características de determinados organismos o servicios públicos.
Por su parte, es dable hacer presente que en diversos artículos del párrafo 4° “De las calificaciones”, del Título II de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, se hace referencia a los mencionados reglamentos especiales, sin que, al igual que en la preceptiva orgánica constitucional antes reseñada, se aluda a la intervención de las citadas asociaciones en su tramitación.
Ahora bien, es menester anotar que si bien las letras c) y e) del artículo 7° de la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, autoriza a dichas organizaciones para recabar información sobre la acción del servicio público correspondiente y de los planes, programas y resoluciones que atañen a sus funcionarios; y dar a conocer a la autoridad sus criterios sobre políticas y resoluciones relativas al personal, a la ‘carrera funcionaria’, a la capacitación y a los asuntos de interés general para la asociación, en ninguna de tales disposiciones se reconoce el derecho a intervenir u opinar, de manera vinculante, en los procesos de elaboración de los reglamentos especiales de calificaciones.
Lo mismo acontece con lo establecido en el artículo 25 de ese cuerpo legal, que faculta a los directores de las asociaciones de funcionarios para solicitar información, de las autoridades de la pertinente institución, acerca de las materias y de las normas que dijeren relación a los objetivos de esas agrupaciones y a los derechos y obligaciones de los afiliados; así como para requerir participación en el estudio de las políticas sobre los derechos y obligaciones del personal.
En efecto, conforme a lo dispuesto en el precepto recién reseñado, los dirigentes pueden pedir la información acerca de los aspectos que allí se señalan, o su participación en el estudio de las políticas de personal, sin que lo anterior importe para el servicio o ministerio respectivo la obligación de pedir el parecer de aquéllos ni, menos aún, que sus opiniones o propuestas deban ser acogidas.
En todo caso, es menester agregar que no obstante, y tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en sus dictámenes Nos 2.929, de 1999 y 19.888, de 2005, tratándose de la atribución contemplada en el inciso final del artículo 25 de la ley N° 19.296, esto es, la de solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución respectiva, y a diferencia del derecho de los dirigentes gremiales a ser recibidos e informados, la intervención antes señalada solo procede en la medida que la autoridad superior del organismo de que se trate, pronunciándose sobre la petición que en tal sentido se le formule, la resuelva favorablemente, sin que pueda, en todo caso, rechazarla infundadamente.
En consecuencia, y sin perjuicio del derecho de los directores de las asociaciones de personal de solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución, ésta no se encuentra obligada a requerir la intervención u opinión de tales organismos gremiales en la elaboración de un reglamento especial de calificaciones, siendo dable añadir que los servicios públicos pueden seguir las orientaciones que al efecto emita la Dirección Nacional del Servicio Civil como buena práctica laboral. 
Transcríbase a la Comisión Nacional de Riego, al Ministerio de Agricultura, a la Dirección Nacional del Servicio Civil y a la División de Personal de la Administración del Estado de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.,

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República