Dictamen N° 26578

Texto del dictamen

N° 26.578  Fecha: 15-IV-2014

Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Sergio Mendoza Loyola y Alan Espinoza Ortíz, en representación de la Asociación de Funcionarios de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, para reclamar que durante la tramitación de las modificaciones al reglamento especial de calificaciones de dicho organismo -aprobadas mediante el decreto N° 38, de 2013, del Ministerio de Agricultura-, las autoridades nunca informaron al personal de esa institución, ni a ese organismo de representación laboral, del diseño, desarrollo y aprobación del mismo, lo que, respecto de este último, infringiría el artículo 25 de la ley N° 19.296, al impedirle participar en la elaboración del referido instrumento.
Además denuncia el incumplimiento del propio reglamento, pues su artículo 5° establece entre los “Hitos del Proceso”, que la definición de metas del período a calificar será durante los 15 primeros días de septiembre de cada año, situación que no habría ocurrido, queriendo las jefaturas involucrar en una mala práctica a los servidores, al pretender fijar fuera de plazo las metas a evaluar.
Requerido su informe, la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, en adelante ODEPA, manifiesta que se realizó el señalado reglamento sin la intervención de sus funcionarios, debido al complejo contenido y urgencia de su publicación, no existiendo intención de perjudicarlos. 
Asimismo, reconoce que por la premura de su tramitación habrían inconvenientes en la aplicación de su contenido, como lo sería la época para la fijación de metas, por lo cual se tomarán las medidas para que dicho proceso calificatorio no sea lesivo para su personal, a través de los pertinentes actos administrativos, acorde a las mesas de trabajo conformadas con sus servidores para lograr una adecuada ejecución de ese documento.
Finalmente, expresa que no existiría vulneración a lo dispuesto en el señalado artículo 25 de la ley N° 19.296, ya que es facultativo solicitar y acceder a la participación en el estudio de las políticas relativas a los funcionarios de la respectiva institución.
A continuación, la Dirección Nacional del Servicio Civil sostiene que en su rol asesor en materias de gestión de personas, emitió el documento denominado “Orientaciones para la elaboración y/o modificación de Reglamentos Especiales de Calificaciones”, advirtiendo que éste contiene solo sugerencias o recomendaciones para los servicios públicos, en el marco de buenas prácticas laborales, por lo que dicho instrumento no tiene el carácter de instrucción y, por ende, no es vinculante.
Luego, es necesario anotar que el Ministerio de Agricultura no evacuó a la fecha el informe requerido, por lo que se procederá a resolver el asunto de que se trata con prescindencia de tal antecedente.
Sobre el particular, es necesario señalar que el inciso segundo del artículo 45 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, preceptúa que la ‘carrera funcionaria’ será regulada por el respectivo estatuto y se fundará en el mérito, la antigüedad y la idoneidad de los servidores, para cuyo fin existirán procesos de calificación objetivos e imparciales. 
Enseguida, su artículo 47 ordena, en lo que interesa, que para los efectos de la calificación del desempeño de los funcionarios públicos, un reglamento establecerá un procedimiento de carácter general, que asegure su objetividad e imparcialidad, sin perjuicio de las reglamentaciones especiales que pudieran dictarse de acuerdo con las características de determinados organismos o servicios públicos.
Por su parte, es dable hacer presente que en diversos artículos del párrafo 4° “De las calificaciones”, del Título II de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, se hace referencia a los mencionados reglamentos especiales, sin que, al igual que en la preceptiva orgánica constitucional antes reseñada, se aluda a la intervención de las citadas asociaciones en su tramitación.
Ahora bien, es menester anotar que si bien las letras c) y e) del artículo 7° de la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, autoriza a dichas organizaciones para recabar información sobre la acción del servicio público correspondiente y de los planes, programas y resoluciones que atañen a sus funcionarios; y dar a conocer a la autoridad sus criterios sobre políticas y resoluciones relativas al personal, a la ‘carrera funcionaria’, a la capacitación y a los asuntos de interés general para la asociación, en ninguna de tales disposiciones se reconoce el derecho a intervenir u opinar, de manera vinculante, en los procesos de elaboración de los reglamentos especiales de calificaciones.
Lo mismo acontece con lo establecido en el artículo 25 de ese cuerpo legal, que faculta a los directores de las asociaciones de funcionarios para solicitar información, de las autoridades de la pertinente institución, acerca de las materias y de las normas que dijeren relación a los objetivos de esas agrupaciones y a los derechos y obligaciones de los afiliados; así como para requerir participación en el estudio de las políticas sobre los derechos y obligaciones del personal.
En efecto, conforme a lo dispuesto en el precepto recién reseñado, los dirigentes pueden pedir la información acerca de los aspectos que allí se señalan, o su participación en el estudio de las políticas de personal, sin que lo anterior importe para el servicio o ministerio respectivo la obligación de pedir el parecer de aquéllos ni, menos aún, que sus opiniones o propuestas deban ser acogidas.
En todo caso, es menester agregar que no obstante, y tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en sus dictámenes Nos 2.929, de 1999, 19.888, de 2005 y 65.135, de 2013, tratándose de la atribución contemplada en el inciso final del artículo 25 de la ley N° 19.296, esto es, la de solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución respectiva, y a diferencia del derecho de los dirigentes gremiales a ser recibidos e informados, la intervención antes señalada solo procede en la medida que la autoridad superior del organismo de que se trate, pronunciándose sobre la petición que en tal sentido se le formule, la resuelva favorablemente, sin que pueda, en todo caso, rechazarla infundadamente.
En consecuencia, y sin perjuicio del derecho de los directores de las asociaciones de personal de solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución, ésta no se encuentra en el deber de requerir la intervención u opinión de tales agrupaciones gremiales en la elaboración de un reglamento especial de calificaciones, ni menos acoger los eventuales planteamientos que puedan hacer sobre la materia, siendo dable añadir que para los servicios públicos no constituye un imperativo seguir las orientaciones que al efecto emita la Dirección Nacional del Servicio Civil.
Por otra parte, no consta que la asociación recurrente haya solicitado información en relación con el proceso de elaboración del reglamento de que se trata, por lo que no se advierte una infracción al deber del organismo de aportarla. 
Ahora bien, en lo que atañe al reclamo referente a la fijación de metas y su oportunidad, es menester colegir que, dado lo informado por ODEPA, el asunto de que se trata estaría en vías de solución, acorde a las medidas que se adoptarían en concordancia con las mesas de trabajo integradas por los funcionarios para lograr una adecuada aplicación del reglamento, sobre lo cual dicha Oficina deberá comunicar a la brevedad a esta Entidad Fiscalizadora.
Transcríbase a los interesados, al Ministerio de Agricultura y a la Dirección Nacional del Servicio Civil.

Saluda atentamente a Ud.,


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República