Dictamen N° 24354

Texto del dictamen

N° 24.354	Fecha: 07-IV-2014	

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Jorge Villegas Leiva, ex funcionario de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), para reclamar en contra del término anticipado a su contrata, dado que, en su opinión, su vinculación con la referida entidad fiscalizadora se extendía hasta el 31 de diciembre de 2012.
Agrega, que la resolución que dispuso su cese debió someterse al trámite de toma de razón, por lo cual no habría producido sus efectos. En razón de lo anterior, solicita su reincorporación a la SVS y el pago de las remuneraciones correspondientes al tiempo en que ha estado indebidamente separado de sus labores.
Al respecto, la SVS informó, en síntesis, que la última prórroga de la contrata del peticionario se extendió hasta el 31 de enero de 2012, por lo que su desvinculación se produjo por el cumplimiento del plazo antes indicado.
Por su parte, en instrumento separado la SVS solicita a este Organismo Fiscalizador que aclare el sentido del dictamen N° 45.366, de 2012, el cual concluyó que su personal se encuentra afecto a la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, haciendo presente una serie de consideraciones por las cuales entiende que aquél se rige, únicamente, por su estatuto especial y, supletoriamente, por el Código del Trabajo y sus leyes complementarias.
En atención a que la consulta de la SVS incide directamente en lo que se resuelva acerca de lo requerido por el señor Villegas Leiva, se analizará en primer lugar dicha solicitud de aclaración. 
Sobre el particular, es dable recordar que en consideración al artículo 1° del decreto ley N° 3.538, de 1980, que crea a la Superintendencia en comento, y a los artículos 1°, 28 y siguientes de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ese organismo es un servicio público descentralizado que forma parte de la Administración del Estado, que goza de personalidad jurídica y patrimonio propio y que se relaciona con el Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda. Así, sus servidores son funcionarios públicos.
Luego, el inciso primero del artículo 2° del anotado decreto ley dispone que a la SVS y a sus servidores “no les son aplicables las normas generales o especiales dictadas o que se dicten para regular la administración del Estado, tanto centralizada como descentralizada, salvo lo dispuesto en el decreto ley N° 1.263, de 1975.”.
Sin perjuicio de lo anterior, en materia de personal, el artículo 22 del decreto ley en estudio encomienda al Presidente de la República dictar el estatuto del personal de la SVS, en las condiciones que indica, el cual contendrá “los requisitos y normas laborales a que estará afecto el personal de la Superintendencia”. Añade tal precepto que “En lo no previsto en él o en este decreto ley, regirá el Código del Trabajo y sus leyes complementarias, como legislación supletoria.”.
En ese orden de ideas, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 411, de 1981, del Ministerio de Hacienda, que fija el Estatuto del Personal de la Superintendencia en examen, expresa que las relaciones jurídicas entre la SVS y su personal se regirán por las normas del anotado decreto ley N° 3.538 y por las contenidas en ese estatuto especial. Agrega que en lo no previsto en ellas rige supletoriamente la legislación laboral común.
A su vez, el artículo 3° del aludido decreto con fuerza de ley N° 411 previene que los funcionarios de la SVS podrán pertenecer a la planta del servicio o desempeñarse a contrata, y que estos últimos, ejercerán sus empleos por el plazo fijado en la correspondiente resolución de nombramiento o por el período durante el cual fueren necesarios sus servicios, si en aquélla no se fijare plazo, el que no puede exceder del 31 de diciembre de cada año.
Precisada la normativa especial de la SVS en materia de personal, es necesario hacer presente que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 38 de la Carta Fundamental, una ley orgánica constitucional garantizará la carrera funcionaria en los términos que indica.
Así, la citada ley N° 18.575 dispuso en su artículo 43 y con el objeto de uniformar la preceptiva que regiría a los servidores de la Administración, que el estatuto del personal de los organismos señalados en el inciso primero de su artículo 21, dentro del cual se comprende a la entidad fiscalizadora en comento, regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, añadiendo su inciso segundo que, de manera excepcional, cuando las condiciones de su desempeño lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades.
Agrega su inciso tercero que tales estatutos deberán ajustarse a las disposiciones del párrafo 2° del título II de ese cuerpo legal. 
Al respecto, y tal como lo ha resuelto la jurisprudencia administrativa, entre otros, en sus dictámenes N°s. 28.614 y 33.872, ambos de 1989, es dable destacar que el ‘estatuto’ al que alude el inciso segundo del artículo 43 de la ley N° 18.575, es el contenido en la anotada ley N° 18.834.
En este punto, el artículo 1° del Estatuto Administrativo establece que las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa, se regularán por las normas de ese texto legal, con las excepciones que establece el inciso segundo del artículo 21 de la ley N° 18.575.
Sin perjuicio de lo anterior, la letra e) del inciso primero del artículo 162 de la consignada ley N° 18.834 en armonía con el artículo 43 de la ley N° 18.575, señala a los funcionarios que, en razón del ejercicio de las profesiones o actividades que desarrollan, se rigen por estatutos especiales, entre los cuales se encuentran aquellos que cumplan funciones fiscalizadoras en las entidades que expresamente menciona, dentro de las que se contempla a la SVS.
Añade su inciso segundo que tales funcionarios se sujetarán a las normas del Estatuto Administrativo en los aspectos o materias no regulados por sus estatutos especiales.
Finalmente, el artículo 4° transitorio de la ley N° 18.834 indica que “Mientras no se dicten los nuevos estatutos especiales a que se refiere el artículo 162 continuarán rigiendo los actualmente en vigencia, aplicándose supletoriamente las normas del presente Estatuto.”.
Por su parte, corresponde advertir que este Organismo de Control a propósito de algunas de las demás entidades citadas en el literal e) del mencionado artículo 162 del Estatuto Administrativo, como lo son la Dirección del Trabajo, el Servicio de Impuestos Internos y el Servicio Nacional de Aduanas, a través de los dictámenes       N°s. 4.411, 24.378 y 30.568, todos de 1990, respectivamente, ha sostenido, en síntesis, que sus funcionarios se rigen por las normas de la ley N° 18.834 con excepción del personal que cumple funciones fiscalizadoras, el cual se encuentra afecto a sus ‘estatutos especiales’, los que deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones del párrafo 2° del Título II de la ley N° 18.575, de manera que las reglas de dichos estatutos que no cumplan tal requisito quedaron abrogadas.
En ese contexto normativo y jurisprudencial resulta necesario señalar que la SVS fundamenta su postura en consideración a que si bien se encuentra comprendida dentro del conjunto de entidades a que hace referencia el artículo 21 de la ley N° 18.575 y, por ende, también debe entenderse incluida en el artículo 1° de la ley N° 18.834, el personal de ese organismo continúa rigiéndose por su estatuto propio, al no existir una disposición que lo haya derogado expresamente y, además, porque todos sus empleados cumplen labores fiscalizadoras.
Así, respecto al primer argumento planteado es necesario señalar que no se requiere de una disposición expresa que derogue otra preceptiva cuando se dictan disposiciones de superior o igual jerarquía, que regulen la misma materia y que contengan disposiciones inconciliables con la anterior, tal como se expresó en los dictámenes antes citados, a propósito de otras instituciones públicas comprendidas dentro de la letra e) del artículo 162 del Estatuto Administrativo.
De igual modo, debe desestimarse el segundo razonamiento del servicio interesado, ya que se advierte de la normativa antes aludida que la intención del legislador fue la de entregar la regulación de las relaciones laborales de los funcionarios con los organismos de la Administración a que pertenecen, a un cuerpo estatutario general -el contemplado, como se adelantó, en la ley N° 18.834-, permitiendo, de manera excepcional, que se establezcan regímenes de carácter especial sólo para determinadas profesiones o actividades, y cuando las particularidades de su ejercicio lo requieran, autorización que complementa este último texto legal, al disponer para la SVS, entre otras instituciones, que el personal que cumpla funciones fiscalizadoras en esos organismos podrá regirse por estatutos particulares.
Asimismo, es dable añadir que tal hipótesis de la SVS se contrapone a lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 13, de 1981, del Ministerio de Hacienda -que fija su planta-, ya que en ésta se contemplan diversos escalafones, los que, por cierto, determinan la naturaleza de la función de quienes los integran o son asimilados a ellos, y que distingue entre personal directivo, profesional, fiscalizador, técnico, administrativo y auxiliar. 
Por consiguiente, no resulta atendible sostener que todos los servidores de esa entidad desarrollan labores fiscalizadoras, ya que tal hipótesis haría inaplicable la preceptiva excepcional que para los funcionarios fiscalizadores de la SVS establece el antedicho artículo 162, letra e), de la ley N° 18.834, lo que además se contraviene con la distinción que realiza la respectiva planta del personal de ese organismo.
Luego, se aprecia que con la entrada en vigencia de las leyes N°s. 18.575 y 18.834 no se afectó la situación de los funcionarios que ejercen tareas fiscalizadoras al interior de la SVS, a los que les sigue siendo aplicable el estatuto del personal especial contenido en el aludido decreto con fuerza de ley N° 411, en virtud de lo expresado en la letra e) del artículo 162 de ese último texto legal.
En consecuencia, los funcionarios de la citada repartición se encuentran regidos por el Estatuto Administrativo con excepción de quienes ejercen labores fiscalizadoras, a los que les resulta aplicable el consignado decreto con fuerza de ley N° 411.
En los términos planteados se confirma y complementa el dictamen N° 45.366, de 2012.
Precisado lo anterior, y respecto a la desvinculación reclamada por el señor Villegas Leiva, de acuerdo a la documentación tenida a la vista y a los registros de este Órgano Fiscalizador aparece que el peticionario ejercía una función de jefatura no asimilada a la planta de fiscalizadores cuya última prórroga de su contrata fue dispuesta hasta el 31 de enero de 2012.
Así, en virtud de la supletoriedad de la ley N° 18.834 en la materia de que se trata, tienen aplicación los artículos 10 y 153 de ese cuerpo legal, de los que se desprende que el cumplimiento del plazo por el cual es designado a contrata un servidor produce su inmediato cese por el solo ministerio de la ley, por lo que la finalización de las labores que se impugna se ajustó a derecho.
De tal modo, y en base a las consideraciones antes expuestas corresponde desestimar el argumento del afectado en orden a que el término de sus tareas requería de la emisión de un acto administrativo afecto que lo dispusiera, ya que como se dijo, tal cese de labores ocurrió con el cumplimiento del plazo previsto en su designación, esto es, el 31 de enero de 2012. 
Además, el dictamen N° 4.208, de 2011, de este origen, manifestó que la conclusión de los servicios de un funcionario conlleva el fin del derecho a percibir los estipendios que alega.
A continuación, en relación con la falta de calificación durante todo su desempeño, lo que, a su juicio, afectaría su reinserción laboral, cumple anotar, en primer término, que no se advierte cómo aquella omisión pueda impactarlo de la manera que señala.
Por otra parte, y en cuanto el interesado argumenta que la resolución exenta N° 639, de 2011, de esa Superintendencia -que dispuso su última prórroga-, debió ser sometida a toma de razón, corresponde manifestar, que ese acto administrativo se encuentra exento de dicho trámite, conforme lo dispuesto en el numeral 7.1.1, del artículo 7°, letra d), de la resolución N° 1.600, de 2008, de este origen, que fijó las normas sobre exención del trámite de toma de razón.
En base a las referidas consideraciones, se rechaza el reclamo del señor Jorge Villegas Leiva.
Transcríbase al interesado.

Saluda atentamente a Ud.,

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República