Dictamen N° 32243

Texto del dictamen

N° 32.243       Fecha: 27-V-2013	

Se ha dirigido a esta Contraloría General, el diputado señor Matías Walker Prieto, solicitando que se recabe desde la Municipalidad de Ovalle, toda la información relativa a la desvinculación del personal de dicho municipio, ocurrida en el mes de diciembre de 2012, detallando los nombres de las personas afectadas con la medida, causales, y demás antecedentes que se indican, emitiéndose además por parte de esta Entidad Fiscalizadora, un pronunciamiento sobre la legalidad de las desvinculaciones.

Por su parte, en una presentación ingresada con posterioridad a este Órgano Fiscalizador, el diputado señor Marcelo Díaz Díaz, requiere en términos similares a los antes expresados, que se evacue un pronunciamiento sobre la legalidad de los despidos efectuados por la nueva administración y que habrían afectado a funcionarios de dicha corporación edilicia.

Al respecto, y para atender los requerimientos de los recurrentes, se solicitó informe a la Municipalidad de Ovalle, el que fue evacuado a través del oficio Ord. N° 346/021, de 2013, al cual se adjunta un Informe elaborado por la Asesoría Jurídica de la corporación edilicia, en la cual se consigna, en lo sustancial, que las personas que fueron desvinculadas se desempeñaban como prestadores de servicios a contrata o en su defecto a honorarios, y en uno u otro caso, sus funciones debían ser desempeñadas entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012, circunstancia de la que estaban en conocimiento los afectados.

Agrega el informe, que la autoridad comunal ha obrado dentro de la esfera de sus atribuciones y las decisiones que se reprochan han tenido como fundamento, además, equilibrar financieramente al municipio, corrigiendo el alto nivel de endeudamiento existente.

De esta manera, -se concluye-, que la actuación del jefe comunal no se ha apartado del ordenamiento jurídico, precisándose que un porcentaje muy minoritario de las personas que se encuentran en la situación en comento, han reclamado en instancias administrativas ante la Inspección del Trabajo, o han optado por judicializar su situación, lo que por cierto es un derecho que tienen quienes se sientan vulnerados por aquella decisión.

Con posterioridad, a través del oficio N° 360/024, de 2013, el jefe comunal adjunta información complementaria con antecedentes de los funcionarios desvinculados del municipio en diciembre pasado, dando con ello cumplimiento al requerimiento de este órgano de Control.

Al respecto, y considerando que la Contraloría Regional de Coquimbo se encuentra efectuando una Auditoría Integral Aleatoria en la Municipalidad de Ovalle, se resolvió verificar en terreno los documentos originales del personal municipal desvinculado en diciembre del año 2012, determinándose que algunos de éstos no habían sido enviados al trámite de registro ante la Contraloría General, no cumpliendo la citada entidad edilicia con lo dispuesto en el artículo 53, de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; 38, de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esta Entidad; y, oficio 15.700, de 2012, de este origen, que imparte instrucciones en materia de registro de decretos alcaldicios.

Efectuada la precisión anterior, y para un mejor entendimiento de la cuestión planteada, así como de la conclusión a la que se arribará, es menester referirse en primer término, al marco regulatorio aplicable a los funcionarios a contrata y a honorarios, que son aquellos servidores a quienes se les puso término a sus nombramientos y convenios, respectivamente.

En primer término, cabe recordar, que el artículo 2°, inciso segundo, de la ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, prescribe, -en lo pertinente-, que "la dotación de las municipalidades podrá comprender cargos a contrata, los que tendrán el carácter de transitorios".

"Los empleos a contrata, -añade el inciso tercero de la norma citada-, durarán, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos".

Lo anterior, es plenamente concordante, con lo establecido en el artículo 5°, letra f), del referido cuerpo normativo, que expresa que el empleo a contrata "Es aquel de carácter transitorio que se contempla en la dotación de una municipalidad".

Por	su	parte,	la	jurisprudencia administrativa emanada de esta Contraloría General, reiterando lo antes expuesto, ha señalado que el empleo a contrata es aquél de carácter transitorio que se contempla en la dotación de una municipalidad, cuya duración máxima es hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirven cesan en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiera sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación, a lo menos.

De este modo, la vigencia temporal de esta clase de desempeño se determina por la autoridad edilicia en el respectivo instrumento de designación, siendo una de las causales de término de funciones, el vencimiento del período legal por el cual se ha aprobado el nombramiento (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 30.295, de 2008 y 54.046, de 2010, entre otros).

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario anotar que la reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 68.245, de 2011, y 52.931, de 2012, ha declarado que cuando una contrata ha sido ordenada con la cláusula "mientras sean necesarios sus servicios", la autoridad puede ponerle término cuando lo estime conveniente, sin que para tal efecto se necesite la aceptación del funcionario.

Ahora bien, en lo que atañe a la obligación en que se encontraría la autoridad de señalar las razones de la falta de prórroga de un nombramiento a contrata, la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, contenida en el dictamen N° 12.427, de 2004, entre otros, ha concluido que conforme a lo establecido en los citados artículos de la ley N° 18.883, el solo vencimiento del plazo de la respectiva contratación produce el término de los servicios del empleado, sin que para ello sea necesaria una manifestación expresa de voluntad por parte de la superioridad, en orden a expresar su decisión de no prorrogar el convenio, precisando, al efecto, que el legislador no ha estimado necesario que se conozcan y, por consiguiente, que se ponderen o revisen las motivaciones tenidas en consideración para ello.

En ese contexto, es pertinente precisar que esta Contraloría General ha indicado, asimismo, entre otros, en los dictámenes N°s 61.117, de 2008 y 39.164, de 2009, que compete a la Administración activa resolver sobre la procedencia de prolongar una contratación y su duración, sin que corresponda que este Organismo de Control pondere las razones que aquélla tuvo en cuenta para decidir, en uso de sus facultades, la no continuación de la misma.

A mayor abundamiento, y en relación con el argumento esgrimido referido a que los funcionarios desvinculados al tener excelentes calificaciones no podrían haber sido objeto de tal medida, este Órgano Fiscalizador debe desechar tal aseveración, toda vez que, atendida la naturaleza de los vínculos, -nombramientos a contrata y prestación de servicios a honorarios-, la autoridad en uso de sus potestades, puede poner término a la relación laboral, sin que obste a ello que los afectados por la medida gocen de buenas calificaciones, en el evento que efectivamente hubiesen sido objeto de calificación.

La jurisprudencia administrativa ha indicado en tal sentido, que la finalidad del proceso evaluatorio se vincula con el resguardo de la carrera funcionaria, de manera que carece de sentido, tanto efectuar la calificación de los aludidos exfuncionarios, como ponderar dichos procesos calificatorios, una vez que el empleado se ha desvinculado del respectivo Servicio, resultando de esta manera improcedente, ponderar esa circunstancia para decidir prorrogar o no, el nombramiento de un funcionario en la calidad que se examina (aplica criterio contenido en dictámenes N°s. 36.771, de 2009 y 27.439, de 2010).

En otro orden de consideraciones, y en relación con los servicios prestados sobre la base de honorarios, es del caso señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4°, de la ley N° 18.883, las personas contratadas a honorarios se rigen por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les son aplicables las disposiciones estatutarias contenidas en ese texto legal.

Luego, cabe mencionar, en armonía con lo sostenido, entre otros, en el dictamen N° 56.375, de 2007, de este origen, que el pacto por el cual la Administración contrata sobre la base de honorarios los servicios de una persona, constituye el marco de los derechos y obligaciones de quien los presta y de quien los requiere, de tal manera que el acuerdo de voluntades es vinculante para el prestador y para la autoridad administrativa, relación que se encuentra regida por las normas y principios del derecho común.

Así, quienes prestan servicios a la Administración sobre la base de honorarios, no poseen la calidad de funcionarios y tienen como norma reguladora de sus relaciones con ella el propio convenio, de manera que aquéllos sólo gozan de los beneficios contemplados expresamente en el contrato (aplica dictamen N° 78.883, de 2012).

Por otra parte, es menester indicar, tal como se ha hecho, entre otros, en el dictamen N° 27.387, de 2012, de este Ente Fiscalizador, que la autoridad administrativa se encuentra facultada para disponer la terminación anticipada de tales acuerdos, cuando así se hubiese previsto en ellos y razones de conveniencia hagan necesaria, en su concepto, la adopción de tal medida.

Ahora bien, el cese anticipado de un contrato a honorarios es una decisión que la autoridad adopta ejerciendo una potestad pública, de modo que debe manifestarse a través de un acto administrativo, en los términos preceptuados en el artículo 3°, de la ley N° 19.880, el que, además, para que produzca efectos jurídicos, de acuerdo a lo prevenido en el artículo 51 de ese mismo cuerpo legal, requiere ser notificado al interesado (aplica criterio contenido en el dictamen N° 71.057, de 2012).

Establecido el contexto legal aplicable en la especie, es preciso consignar que la Municipalidad de Ovalle aportó un cúmulo de antecedentes, consistentes en:

-Decretos exentos, -36-, la mayoría de fecha 30 de diciembre de 2011, constatándose también otros expedidos por la autoridad municipal, con fechas 30 de enero de 2012; 25 de marzo de 2012; 12 de abril de 2012; y, 29 de junio de 2012.

-Los referidos actos administrativos, comprenden un universo de 107 personas, desglosadas en 39 personas a contrata y el resto como prestadores de servicios bajo la modalidad de honorarios.

-Las fechas de vigencia, tanto de las contratas como de los honorarios, en su gran mayoría establecen como término el 31 de diciembre de 2012, sin perjuicio, de que también se advierten otros que establecen datas anteriores e incluso existen renuncias voluntarias.

De esta manera, con los antecedentes examinados, debe necesariamente concluirse, que el término de las contratas se ha producido por el solo ministerio de la ley, esto es, con la llegada del plazo, lo cual ocurrió el 31 de diciembre de 2012.

De igual modo, la vigencia de las contrataciones a honorarios, ha concluido también por el cumplimiento del plazo establecido en los correspondientes acuerdos de voluntades, en la misma data señalada en el párrafo precedente.

Es importante acotar, respecto del nivel de endeudamiento de la Municipalidad de Ovalle, que en la Auditoría Integral Aleatoria en curso, se ha determinado un alto nivel de endeudamiento, -del orden de $ 4.000 millones, cifra que está aún en proceso de afinamiento-, y que es superior, -$ 1.600 millones-, al endeudamiento determinado en la auditoría efectuada en la misma institución edilicia durante el año 2012.

Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, jurisprudencia citada y los antecedentes tenidos a la vista, esta Contraloría General debe indicar, que el término de la relación laboral de los servidores a contrata ocurrida el 31 de diciembre de 2012, así como de aquellos contratados bajo la modalidad de honorarios, se encuentra ajustada a derecho, toda vez que se ha respetado el marco legal aplicable, y la decisión de no prorrogarlos, en uno u otro caso, es una decisión que solo compete a la autoridad comunal, sin que corresponda a esta Entidad Fiscalizadora, ponderar la oportunidad, mérito o conveniencia de aquélla.

Finalmente, se debe hacer presente, -como antes se dijo-, que no todos los decretos que se examinaron han cumplido con el trámite de registro, razón por la cual, la jefatura edilicia deberá ordenar se regularice dicha situación a la brevedad, disponiendo asimismo, el inicio de un procedimiento disciplinario destinado a establecer las eventuales responsabilidades administrativas que pudieren estar comprometidas como consecuencia del incumplimiento de la obligación de remitir los actos administrativos del rubro al referido trámite.

Se acompañan los antecedentes de los funcionarios desvinculados en diciembre de 2012 y copia de la Auditoría efectuada por la Contraloría Regional de Coquimbo respecto del endeudamiento de la Municipalidad de Ovalle, de fecha 31 de agosto de 2012.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República