Dictamen N° 2563

Texto del dictamen

N° 2.563        Fecha : 11-I-2013
Se ha dirigido a esta Contraloría General el Alcalde de la Municipalidad de Santo Domingo, solicitando un pronunciamiento respecto de diversas materias relacionadas con el sistema de capacitación contemplado en la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, entre ellas, si existe el deber de capacitar a todos los funcionarios de la entidad administradora de salud; en caso de ser así, si se prevé alguna sanción por su incumplimiento; si resultan aplicables las normas relativas a la prescripción; y, por último, si sería legalmente procedente efectuar un proceso de encasillamiento en razón de las capacitaciones anteriores de los funcionarios que alegan perjuicio económico.

En forma previa, es menester recordar que conforme al artículo 38 de la Constitución Política de la República, una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.

Enseguida, el artículo 42 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional Municipalidades, previene que el personal estará sometido a un sistema de carrera que proteja la dignidad de la función municipal y que guarde conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado.

En concordancia con esta última disposición, el artículo 46 del mismo texto legal señala que la capacitación y el perfeccionamiento en el desempeño de la función municipal se realizarán mediante un sistema que propenda a estos fines a través de programas, agregando los incisos tercero y cuarto -en lo que interesa-, que la ley podrá exigir como requisito de promoción o ascenso el haber cumplido determinadas actividades de capacitación o perfeccionamiento; y que podrán otorgarse becas a los funcionarios municipales para los fines que indica.

Precisado lo anterior, y en cuanto a la eventual obligación del municipio de capacitar a cada uno de sus funcionarios, ha de tenerse presente que el artículo 37 de la anotada ley N° 19.378, en concordancia con la disposición de rango constitucional citada, establece que la capacitación, conjuntamente con la experiencia, constituye uno de los elementos que conforman la carrera funcionaria del personal de la especie, los que se ponderan en puntajes, cuya sumatoria permite el acceso a los niveles superiores que la integran.

A su turno, el artículo 38, letra b), de la referida ley, indica que la capacitación consiste en el perfeccionamiento técnico profesional del funcionario a través de cursos o estadías programados y aprobados en la forma señalada por la ley y sus reglamentos.

Por su parte, el artículo 43 del referido texto legal, prevé que las entidades administradoras de salud del sector municipal podrán celebrar convenios con instituciones del sector público y privado, con el objeto de favorecer la capacitación de su personal. A su vez, el inciso final del citado precepto dispone que los funcionarios del sistema tendrán derecho a participar, hasta por cinco días en el año, con goce de remuneraciones, en actividades de formación, capacitación o perfeccionamiento, reguladas por el reglamento.
Enseguida, el inciso tercero, del artículo 37, del decreto N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud -Reglamento de la Carrera Funcionaria del Personal Regido por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal-, preceptúa que la entidad administradora podrá establecer los mecanismos para dar cumplimiento al beneficio contemplado en el artículo 43 antes aludido. 

Pues bien, del tenor de las disposiciones anotadas, se advierte que los funcionarios regidos por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, podrán acceder a programas de perfeccionamiento o especialización en los términos antes descritos, debiendo los establecimientos administradores de los recintos de salud municipal determinar anualmente los respectivos Programas de Capacitación Municipal, teniendo en consideración la realización de un concurso previo de selección, adoptando las medidas necesarias que permitan otorgar tal beneficio, conforme a parámetros objetivos y uniformes, aplicables a todo el personal. 
En síntesis, si bien el ordenamiento jurídico no contiene un precepto legal que obligue a un municipio a capacitar a todos y cada uno de sus funcionarios, en un determinado período, del conjunto de preceptos legales y reglamentarios reseñados, es posible concluir que las entidades administradoras de salud municipal tienen el deber de dar cumplimiento a las normas que inspiran el proceso de capacitación del personal regido por la ley N° 19.378, en la forma antes indicada. 

En segundo término, en cuanto a las consecuencias que acarrearía el no propender a la capacitación de los funcionarios regidos por el señalado Estatuto, cumple con hacer presente que la normativa analizada no contempla una sanción específica por tal inobservancia, sin perjuicio de lo cual, es posible señalar que, en general, no dar cumplimiento al conjunto de disposiciones descritas, relativas al imperativo de fomentar la capacitación de su personal, puede importar desatender los deberes que el ordenamiento jurídico le ha encomendado a dichas entidades, lo que, eventualmente, podría generar responsabilidad administrativa para aquellos servidores encargados de promover la capacitación del personal y que en forma negligente no tiendan a ello, materia que deberá ser examinada en cada caso.

En relación a si resultan aplicables al derecho en comento las normas relativas a la prescripción, es útil recordar que tal institución no se encuentra regulada en la citada ley N° 19.378, por lo que se debe analizar la disposición contenida en el artículo 157 de la ley N° 18.883 -Estatuto que rige supletoriamente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4° de la mencionada ley N° 19.378-, que prevé que los derechos de los funcionarios prescribirán en el plazo de dos años contado desde la fecha en que se hubieren hecho exigibles.

En ese contexto, debe tenerse en cuenta que el derecho a participar o asistir a la capacitación de que se trate, se hace exigible una vez que la autoridad ha aprobado tal actividad respecto de un determinado funcionario, por lo que no resulta posible aplicar, en la hipótesis planteada por el municipio, esto es, cuando la entidad administradora de salud municipal no la ha promovido, las reglas sobre prescripción contenidas en la citada ley N° 18.883.

Por último, en lo concerniente a la procedencia de reconocer la capacitación ya efectuada por el personal al que se ha hecho alusión, resulta necesario destacar que el artículo 42 de la mencionada ley N° 19.378, en concordancia con los artículos 39, 40 y 45 del respectivo reglamento, contenido en el citado decreto N° 1.889, de 1995, señalan que los cursos y estadías de perfeccionamiento que dan puntaje para efectos de la aplicación de la carrera funcionaria, son los que forman parte de un programa de formación de recursos humanos reconocido por el Ministerio de Salud, en la medida, por cierto, que tal actividad esté incluida en el programa de capacitación municipal, que el funcionario que la ejecute cumpla con la asistencia mínima requerida para su aprobación y que haya aprobado la evaluación final (aplica criterio contenido en el dictamen N° 44.041, de 2010, de este origen).
En tanto, en el artículo 46 del citado texto reglamentario, se establece que los funcionarios deberán presentar la documentación que certifique la duración en horas pedagógicas, la asistencia y la evaluación de la actividad de capacitación realizada, hasta el 31 de agosto de cada año.
Además, el artículo 28 del referido reglamento, establece que el acceso a cada nivel operará a contar de la fecha en que el funcionario complete el puntaje requerido, de acuerdo al reconocimiento obtenido en cualquiera de los elementos constitutivos de la carrera funcionaria, entre ellos, por cierto, el de capacitación, y se materializará mediante documento formal y la correspondiente anotación en su hoja de carrera funcionaria.
Por su parte, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 50.736, de 1999, ha precisado que mientras un servidor se encuentre desempeñando funciones en un establecimiento de salud municipal, puede obtener el reconocimiento de sus actividades de capacitación en cualquier momento, independientemente del año en que realice los cursos que fueren pertinentes, de tal forma que si la documentación respectiva no es presentada antes del 31 de agosto de un determinado año, nada obsta a que ella pueda ser acompañada después, en cuyo evento su cambio de nivel procederá desde la época en que se complete el puntaje necesario para ello.
Por consiguiente el proceso de encasillamiento al que se refiere el municipio en su consulta procederá, en la medida que se efectúe en conformidad con la normativa antes expuesta. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República