Dictamen N° 1955

Texto del dictamen

N° 1.955  Fecha: 10-I-2013

Se ha dirigido a esta Contraloría General, el Diputado señor Hugo Gutiérrez Gálvez, deduciendo reclamo de ilegalidad en contra de la Universidad Arturo Prat, representada por su Rector, señor Gustavo Soto Bringas, por actos contrarios a derecho que se plasman en un proceso de reestructuración que lleva adelante la mencionada casa de estudios superiores, en su opinión, absolutamente ilegal, y que concluyera con  la supresión de los empleos de funcionarios académicos y administrativos, afectando su derecho a la estabilidad en el cargo, consagrado en el artículo 89, del mismo cuerpo legal. Cabe hacer presente, que no se menciona el texto normativo, pero entiende este Órgano Fiscalizador, que aquél corresponde al Estatuto Administrativo contenido en la ley N° 18.834.

Se abordan enseguida por el interesado, en un apartado denominado "I.- Actos ilegales impugnados", las distintas actuaciones que se estiman constituyen actos contrarios al ordenamiento jurídico y reglamentario aplicables a la corporación, las que se desglosan en once (11) puntos, en los cuales se detallan las decisiones y acciones especificas adoptadas por las autoridades universitarias y que se reprochan, las normas jurídicas y reglamentarias que se habrían vulnerado, y que constituyen los fundamentos que sustentan el requerimiento. 

Enseguida, el parlamentario recurrente expone lo que denomina "Reflexiones finales", solicitando en sus conclusiones, que sea acogido a tramitación el reclamo; que se inicie una investigación para cada uno de los actos denunciados; y, en definitiva se ordene a la Universidad, ajustar sus actuaciones a sus estatutos y a las leyes aplicables, invalidando todos los actos contrarios a derecho, adjuntando en un otrosí, la documentación que individualiza. 

Sobre el particular, y como primera  cuestión,  es importante consignar por parte de esta Entidad Fiscalizadora, las siguientes circunstancias:
       
Con fecha 4 de septiembre de 2012, el abogado señor Jorge Paniagua Salís, en representación de once funcionarios del estamento académico de la Universidad Arturo Prat, dedujo ante la Contraloría Regional de Tarapacá, un reclamo de ilegalidad en contra de la máxima autoridad de dicha institución, fundando su presentación, en que se habría llevado adelante un proceso de restructuración absolutamente ilegal, y que concluyó con la supresión de plazas de académicos y funcionarios.

Ahora bien, analizada dicha presentación, y comparándola con la que nos ocupa en la especie, es dable constatar, que las actuaciones que se impugnaron por el señor Paniagua Solís, -nueve (9)-, son fundamentalmente las mismas que sustentan el requerimiento del señor Gutiérrez Gálvez, con los mismos argumentos, tanto de hecho como de derecho, con excepción de dos que se incorporan en la presentación en estudio. Incluso, es del caso indicar, que se contempla también el acápite denominado "Reflexiones finales", en iguales términos.

A su turno, mediante oficio N° 3.094, de 24 de octubre de 2012, la aludida Contraloría Regional, dio respuesta a la impugnación del señor Paniagua Solís, abordando cada unos de los puntos presentados como contrarios a derecho, estudiando conjuntamente los decretos de rectoría que disponían la supresión de los cargos de servidores académicos y administrativos de la universidad, concluyéndose, en lo sustantivo, que el referido proceso de reestructuración se encontraba ajustado a derecho, y por tanto, la decisión de suprimir cargos no adolecía de vicios, procediéndose conjuntamente con la emisión del oficio indicado, a tomar razón de los correspondientes actos administrativos.

Efectuada la relación precedente, por motivos de economía procesal, dado que respecto de nueve puntos de los once planteados en esta oportunidad, -los que como se dijo son fundamentalmente los mismos-, ya existe un pronunciamiento emitido, se procederá a continuación a reproducir la parte pertinente del oficio N° 3.094, de 2012, de la Contraloría Regional de Tarapacá, antes aludido, sin perjuicio de que se remitirá al interesado copia íntegra del mismo.

Enseguida, se analizarán los dos restantes vicios incorporados en esta ocasión.

PREMISAS A CONSIDERAR.

I.- IMPROCEDENCIA DE UN PROCESO DE ENCASILLAMIENTO COMO EXIGENCIA PARA DISPONER LA SUPRESIÓN DE CARGOS.

Es dable recordar, que esta Sede Regional por medio del oficio N° 2.367, de 31 de agosto de 2012, procedió a devolver los treinta y tres (33) decretos enviados para su examen de juridicidad sin que se entrara a conocer el fondo del reclamo de legalidad deducido por el señor Paniagua Solís, ya que se estimó que antes de disponerse la supresión de los cargos, debía efectuarse un encasillamiento de los funcionarios.

A tal conclusión se arribó, en el entendido que, dado que había existido un proceso de reestructuración universitaria, que daba origen a nuevas plantas de funcionarios, era necesario efectuar previamente un encasillamiento, acorde con lo establecido en el artículo 154, del Estatuto Administrativo, el cual dispone, que en los casos de supresión del empleo por procesos de reestructuración o fusión, los funcionarios de planta que cesaren en sus cargos a consecuencia de no ser encasillados en las nuevas plantas y que no cumplieren los requisitos para acogerse a jubilación, tendrán derecho a gozar de la indemnización que allí se fija.

Para tal efecto, se tuvieron a la vista distintos pronunciamientos de la Contraloría General, los cuales establecen que, "Es improcedente otorgar la indemnización de esta norma, -artículo 154, del Estatuto Administrativo-, cuando el cese de funciones de los empleados no se produce a consecuencia de no ser encasillados en las nuevas plantas" (aplica dictamen N° 14.027 de 1990).

La procedencia de la indemnización presupone la existencia de un proceso de encasillamiento con motivo de la fijación de una nueva planta y que, en éste, no se incluya al afectado de que se trate. De lo anterior se desprende que para obtener ese beneficio es necesario, primero, que exista una nueva planta de personal, segundo, que se efectúe un proceso de encasillamiento, tercero, que el funcionario de que se trate no sea encasillado en la nueva planta, y cuarto, que dicho servidor no cumpla con los requisitos para jubilar (aplica dictámenes N°s. 45.852 de 2004; 34.061 de 2006; y, 29.144 de 2007).

De lo expuesto, se concluyó, que el artículo 154, aludido, refiriéndose a la procedencia del beneficio que trata, en los casos de creación de nuevas plantas producto de un proceso de reestructuración, hacía necesario antes de proceder a la supresión de cargos, efectuar un proceso de encasillamiento, y respecto de los servidores que no quedaran encasillados en las nuevas plantas, procedería el pago de la indemnización en la medida que no cumplieran con los requisitos para jubilar.

Sin embargo, y con ocasión de presentaciones derivadas de reclamos relacionados con procesos similares llevados a cabo en la Universidad de Chile, y en la Universidad de Santiago de Chile, se señaló en relación con la exigencia de no ser encasillado en la nueva planta para acceder a la indemnización, que, "Dicho requisito debe exigirse en la medida que la reestructuración o fusión haya estado aparejada a la aprobación de una nueva planta, ya que en ese caso, habiéndose producido el consecuente proceso de encasillamiento, aquellos funcionarios que no hayan accedido a ella tienen derecho al beneficio de indemnización."

Resulta evidente, -agrega el dictamen-, que los servidores que cesaren en sus cargos a consecuencia de no ser encasillados en las nuevas plantas, no son los únicos que pueden acceder a la aludida indemnización, "toda vez que no todas las reestructuraciones o fusiones conllevan nuevas plantas, sino que en muchos casos, solamente se procede a suprimir o fusionar unidades, con las consecuentes supresiones de plazas". 

Luego, tendrán derecho a ese beneficio todos aquellos funcionarios a los que, no están en condiciones de jubilar, se les han suprimido sus empleos a consecuencia de procesos de reestructuración o fusión" (aplica dictamen N° 38.136 de 2007).

Dicho criterio ha sido ratificado en dictámenes posteriores, entre ellos, los N°s. 45.873 de 2007, y 14.276 de 2008.

De lo transcrito con antelación, es posible establecer, en primer término, que no todo proceso de reestructuración o fusión da origen a nuevas plantas, pudiendo disponerse la supresión de empleos directamente por la autoridad, sin un encasillamiento previo, y segundo, que tendrán derecho a la indemnización, aquellos funcionarios que no cumpliendo con los requisitos para jubilar, se les haya suprimido sus empleos como consecuencia del respectivo proceso de reestructuración o fusión.

Así y tratándose de la Universidad Arturo Prat, a consecuencia del proceso de reestructuración que se lleva a cabo, se ha podido establecer conforme un nuevo análisis, que en la especie no ha existido creación de nuevas plantas, sino sólo modificación de ellas, según pasa a indicarse.

-Respecto de la planta de administrativos, ella fue aprobada por decreto N° 30, de 1 de abril de 2002, tomada razón con alcance, el 15 de abril del mismo año.

Seguidamente aquélla fue modificada por el decreto N° 233, de 28 de agosto de 2008, tomada razón el 4 de septiembre de 2008, y modificada nuevamente, por decreto 302, del 2 de septiembre de 2011, tomada razón con alcance, el 14 de septiembre de ese año.

De esta manera, y en relación con la planta de administrativos, ésta fue fijada el año 2002, con las modificaciones indicadas, encontrándose plenamente vigente.

-En relación con la planta de académicos jornada completa, ella fue aprobada por decreto N° 112, del 3 de abril de 1992, tomada razón con fecha 28 de mayo de ese año.

A su turno, la planta de académicos media jornada, fue aprobada por decreto N° 7, del 9 de enero de 1996, tomada razón el 14 de agosto del mismo año, encontrándose plenamente vigente.

Cabe precisar, que con ocasión del proceso de reestructuración, mediante el decreto N° 212, de 10 de julio de 2012, tomado razón con alcance por oficio N° 2.036, de 2 de agosto del mismo año, se sancionó la supresión de cargos de las plantas de académicos jornada completa y media jornada.

-Respecto de la planta de administrativos, dentro del proceso de reestructuración, por medio del decreto N° 213, de 10 de julio de 2012, tomado razón el 2 de agosto pasado, se sancionó la supresión de cargos de dicha planta.

En consecuencia, y acorde con lo antes expresado, debe dejarse establecido que el proceso de reestructuración de la Universidad Arturo Prat, no ha dado origen a nuevas plantas, y por consiguiente, el encasillamiento no es necesario para disponer la supresión de cargos.

Es importante precisar, que el encasillamiento antes tratado, -artículo 154, del Estatuto Administrativo-, es distinto del encasillamiento contemplado en el Reglamento de Jerarquización y Encasillarniento, aprobado por decreto N' 457, de 26 de diciembre de 1991, el cual fue tomado razón por esta Contraloría Regional, el 6 de febrero de 1992, el cual será abordado en su oportunidad.

II.- FACULTAD DE LA AUTORIDAD PARA SUPRIMIR CARGOS.

-El decreto con fuerza de ley N° 1, de 1985, del Ministerio de Educación Pública, -actual Ministerio de Educación-, que fija el Estatuto de la Universidad Arturo Prat, señala en el artículo 10, N° 2, que, "El Rector es el funcionario superior ejecutivo de la Universidad encargado de la dirección y supervisión de todas las actividades académicas, administrativas y financieras de la Universidad. Su autoridad se extiende a todo lo relativo a ella, con la sola limitación que emane de las atribuciones especificas otorgadas a la Junta Directiva".

A continuación, el numeral 3, letra a), del mismo artículo, señala que entre otras atribuciones el rector tiene la de, "Nombrar y remover el personal académico y administrativo de la Universidad, conforme a los procedimientos establecidos en este Estatuto y ordenanzas de la Universidad".

Enseguida, la letra e), del numeral 3, antes aludido, señala que el rector tiene la atribución, para "Aprobar los cargos necesarios del cuerpo académico y funcionarios administrativos solicitados por los decanos y otros funcionarios con responsabilidad en la administración de la Universidad y proponer a la Junta Directiva la planta de funcionarios de la Corporación y sus modificaciones".

Precisado lo anterior, y por tratarse de situaciones análogas, es relevante señalar, que el decreto con fuerza de ley N° 149, de 1981, del ex-Ministerio de Educación Pública, que fija los Estatutos de la Universidad de Santiago de Chile, en su artículo 11, letra e), establece como atribución del rector, la de, "Determinar las plantas del personal. Designar al personal académico y administrativo de la Universidad y a los Directivos superiores, previa aprobación de la Junta Directiva. La remoción de los Directivos superiores es facultad del Rector".

Teniendo presente lo anterior, el nivel central de esta Entidad Fiscalizadora, conociendo de distintos reclamos deducidos en contra de la Universidad de Santiago de Chile, en que se cuestionaba la legalidad de un proceso de reestructuración iniciado por el rector, señaló en el dictamen N° 19.901, de 9 de abril de 2012, lo siguiente: 

Sobre el particular, cumple señalar, que de conformidad con lo preceptuado en el citado artículo 11, letra e), del D.F.L. N° 149, de 1981, que fija el Estatuto Orgánico de la Universidad de Santiago de Chile, al Rector le corresponde determinar las plantas de personal, potestad que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida en los dictámenes N" 29.203, de 1995; 53.382, de 2004 y 48.807, de 2010, entre otros, comprende también la atribución para crear y suprimir cargos, pero cuyo ejercicio debe, obligadamente, fundamentarse en una necesidad institucional de reestructuración o modificación de la estructura, funciones o programación de las unidades que conforman la Universidad, exigencia necesaria para evitar la posible existencia de arbitrariedades o desviación del fin de una potestad. Dicho criterio fue confirmado en el dictamen N° 44.666, de 2012.

Ahora bien, tratándose de la Universidad Arturo Prat, las plantas de académicos y administrativos fueron aprobadas en su oportunidad por la Junta Directiva dictándose las correspondientes ordenanzas, las que fueron promulgadas por decretos de rectoría, cumpliéndose con las exigencias estatutarias.

De esta forma, y existiendo plantas vigentes, -como antes se señaló-, el rector en ejercicio de las atribuciones establecidas en el N° 3, letras a) y e), del artículo 10, de los Estatutos, puede nombrar y remover funcionarios, lo que incluye la facultad para crear cargos y suprimirlos, lo cual debe fundamentarse en una necesidad institucional de reestructuración o modificación de la estructura, funciones o programación de las unidades que conforman la Universidad, exigencias necesarias para evitar arbitrariedades o desviación del fin de una potestad, como se explicita en el dictamen N° 44.666, de 2012, citado con antelación.

En consecuencia, y aún haciendo abstracción de la existencia del actual proceso de reestructuración, el rector siempre y en cualquier tiempo, tiene la facultad para suprimir cargos, en la medida que tenga como fundamento dicha decisión, una necesidad de modificación de la estructura, funciones o programaciones de las unidades que conforman la casa de estudios superiores, según lo ha precisado la jurisprudencia. 

SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD.

En relación con el reclamo de ilegalidad deducido por once (11) académicos representados por el señor Jorge Paniagua Solís, es dable advertir, en primer término, que los treinta y tres (33) decretos que ingresaron en agosto de 2012, y que fueron devueltos, tenían una numeración distinta a los treinta y dos (32) decretos que suprimen cargos, y que fueron ingresados el 2 de octubre pasado, siendo de rigor tener presente lo siguiente:

-Que, analizados los decretos que en su oportunidad fueron devueltos, en relación con los decretos ingresados con nueva numeración, se puede constatar que el contenido y texto de estos últimos, es idéntico a los que fueron devueltos sin tramitar, con la solaexcepción que en esta ocasión, fueron enviados treinta y dos (32) decretos, sin que se encuentre en la actual nómina, aquél que correspondía a la supresión del cargo del académico señor Iván López Rojas, que es uno de los representados del recurrente.

Por lo expresado, resulta pertinente abordar los vicios alegados, atendido que se trata de actos administrativos que disponen idéntica medida, y que tienen los mismos antecedentes y fundamentos.

ANÁLISIS DE LOS VICIOS.

1. En el apartado II, referido a los Actos ilegales que se impugnan en el reclamo, se señala como primer vicio que, "La reestructuración institucional de la universidad, vulnera sus propios estatutos y las disposiciones legales aplicables, en carácter de supletorias".

Se fundamenta tal vicio, en que en el año 2011, sin mediar participación de la comunidad universitaria, la rectoría anunció la contratación de la empresa "Korus Consultoría Aplicada", con la finalidad de dar inicio a un proyecto de reestructuración institucional.

Enseguida, se hace presente sobre este punto, que los Estatutos de la Universidad, en su artículo 4, letra I), establece que la aprobación de la estructura orgánica y sus modificaciones es materia de la Junta Directiva de la Universidad, a propuesta del Rector, consignándose a continuación, acorde con lo dispuesto en el artículo 10, N° 2, que "El Rector es el funcionario superior ejecutivo de la Universidad encargado de la dirección y supervisión de todas las actividades académicas, administrativas y financieras de la universidad".

Se expone luego, la forma de administración de la corporación, donde se indica que el Consejo es el órgano deliberativo, cuyas atribuciones deben plasmarse en las respectivas actas de las sesiones, y el Rector, es el ejecutor de los acuerdos del órgano colegiado. 

Así, y tal cual lo establece el artículo 4,letra I), ya citado, la aprobación de la estructura orgánica de la Universidad, y sus modificaciones, es atribución de la Junta Directiva, a propuesta del Rector, propuesta la cual, de acuerdo con la información que tienen los recurrentes, nunca existió, lo que no impidió que a través del decreto exento N° 1698, de 29 de diciembre de 2011, el rector promulgase la Ordenanza N° 665, de la misma fecha, que aprueba la reestructuración institucional en todos sus aspectos.

Se reproduce a continuación, el punto N° 1, 'del referido decreto, y se reprocha al respecto, que en el citado acto administrativo no se indique fecha de término del denominado proceso de "reestructuración institucional", atentando ello, contra el principio de certeza jurídica. Del mismo modo, se cuestiona que el rector se instruye asimismo, para que dentro del plazo de 20 días, presente a la Junta Directiva un Plan Maestro de Reestructuración de la Universidad Arturo Prat, acotándose, que tal plan maestro no ha sido elaborado, ni menos presentado a la Junta Directiva, siendo sólo conocida por la comunidad universitaria, un proyecto de optimización institucional, socializada por la empresa antes aludida.

Es decir, -consigna el reclamo-, lo que la rectoría ha presentado a la Junta Directiva, es un documento elaborado por un tercero, que no forma parte, no integra, ni posee atribución alguna en la universidad.

Se indica, que tampoco se ha dado cumplimiento al mandato de debatir los lineamientos y decisiones de reestructuración y sancionarlos mediante las ordenanzas respectivas, por lo cual se concluye, que el decreto exento N° 1698, de 2011, que promulga la ordenanza que aprueba la reestructuración, carece de sustento legal.

Al respecto, esta Contraloría Regional debe rechazar la reclamación efectuada, por las siguientes razones:

a) El referido decreto exento N° 1698, de 29 de diciembre de 2011, promulga la Ordenanza N° 665, de igual fecha, que aprueba el acuerdo N° 3, adoptado por la unanimidad de los directores presentes en la sesión extraordinaria N° 6, de 18 de diciembre de 2011, acuerdo el cual, en lo sustancial, declara que a contar de la fecha de promulgación de la ordenanza, la Universidad Arturo Prat entra en una etapa de reestructuración institucional, en todos sus aspectos económicos, administrativos y académicos.

En segundo término, instruye al rector, para que dentro del plazo de veinte (20) días, presente a la Junta Directiva un Plan Maestro de Reestructuración de la Universidad Arturo Prat.

En tercer lugar, declara que los lineamientos y decisiones de reestructuración serán debatidos por la Junta Directiva, en sus sesiones ordinarias y/o extraordinarias, y sancionadas mediante las ordenanzas respectivas.

Sobre el particular, cabe señalar, que contrariamente a lo sostenido por los recurrentes, el decreto exento N° 1698, de 2011, no aprueba la reestructuración de la corporación, sino que sólo se limitó a señalar en su parte resolutiva, que la Universidad Arturo Prat, "entra en una etapa de reestructuración institucional, en todos sus aspectos económicos, administrativos y académicos.".

Corrobora lo anterior, el hecho de que el acto administrativo que efectivamente aprobó la reestructuración de la universidad, es el decreto exento N° 361, de 12 de abril de 2012, el cual promulgó la Ordenanza N° 673-A, de 21 de marzo de 2012.

Dicha Ordenanza, señala textualmente; SE ORDENA: 1.- "Con la unanimidad de todos los Directores presentes en la reunión, aprobar la reestructuración de la estructura organizacional de la Universidad Arturo Prat, conforme a la presentación efectuada por el señor Rector y su equipo Directivo, en base a la propuesta elaborada conjuntamente con la empresa consultora Korus, denominada "Universidad Arturo Prat Optimización Estructura Organizacional, Marzo 2012". Esta propuesta deberá implementarse jurídicamente a objeto de aplicarla en la institución. Mientras se encuentre en proceso de ejecución la propuesta antes mencionada, la administración deberá abstenerse de contratar personal, de autorizar salidas a perfeccionamiento académico y deberá tomar las medidas pertinentes respecto de las personas que están en edad de jubilación".

b) De lo anterior, se colige con claridad, que con ocasión de la aprobación de la reestructuración universitaria, se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 40, letra I), de los Estatutos, que establece que, la aprobación de la estructura orgánica de la Universidad, y sus modificaciones, es atribución de la Junta Directiva, a propuesta del Rector.

En efecto, la Ordenanza N° 673-A, recogiendo el acuerdo de la Junta Directiva, adoptada en la sesión extraordinaria N° 6, de 21 de marzo de 2012, ordenó: 

-Aprobar la reestructuración de la estructura organizacional de la Universidad Arturo Prat.

-Lo anterior, conforme a la presentación efectuada por el rector y su equipo directivo, en base a una propuesta elaborada conjuntamente, con la empresa consultora Korus.

Es decir, se ha dado estricto cumplimiento en este aspecto a la normativa institucional aplicable. El Rector junto a sus asesores, hizo una presentación al Consejo, la cual tenía como sustento una propuesta que se elaboró en conjunto con una empresa consultora.

c) La reglamentación vigente, no establece que para las decisiones de la especie tenga que efectuarse una consulta, o requerirse un pronunciamiento a la comunidad académica, siendo una cuestión de mérito, oportunidad o conveniencia, las medidas complementarias que la autoridad pueda adoptar al respecto, con el objeto de obtener el parecer de los determinados estamentos interesados, no teniendo esta Entidad Contralora, atribuciones para emitir pronunciamiento sobre la pertinencia de tales medidas, ya que ellas forman parte de las facultades de dirección, gestión, administración y control, que se encuentran dentro de la esfera exclusiva de atribuciones que el ordenamiento vigente ha otorgado a los órganos superiores de la Institución.

d) Los lineamientos o directrices basales de implementación del proceso, están de igual forma contenidos en la ordenanza N° 673-A, de 2012, que señala en lo sustancial, que "Mientras se encuentre en proceso de ejecución la propuesta antes mencionada, la administración deberá abstenerse de contratar personal, de autorizar salidas a perfeccionámiento académico y deberá tomar las medidas pertinentes respecto de las personas que están en edad de jubilación".

e) No se advierte por otra parte, el sustento jurídico del reproche formulado, en el sentido que la empresa consultora sería parte, o tendría atribuciones en el funcionamiento o ámbito de decisiones de la Universidad, toda vez que, el acuerdo que importa, fue adoptado por el Consejo Directivo, en sesión válida, en base a una propuesta elaborada entre el Rector, su equipo directivo, en colaboración con la referida empresa, lo cual se entiende, dada la complejidad de los procesos en comento, no resultando plausible concluir, que el hecho de contratar una asesoría, signifique compartir, entregar o renunciar a las atribuciones que tienen los órganos de la Universidad.

2.- El segundo vicio, consiste en que, "La cuestionada reestructuración, no es decidida por el órgano ejecutor de la propia corporación reclamada". 

Se argumenta en este sentido, en lo sustancial, que siendo el Rector el órgano ejecutor de las decisiones del órgano deliberativo, el hecho que el Presidente de la Junta Directiva haya dictado una ordenanza que aprueba una reestructuración, implica un exceso de facultades que le otorgan los estatutos, transformando al órgano colegiado en este caso, en un órgano ejecutor de las supuestas decisiones tomadas por ella en sus sesiones.

Al respecto, el referido vicio debe ser rechazado también, en atención a los mismos argumentos que se esgrimieron para desechar el primer vicio analizado, los cuales se dan por reproducidos, reiterando que la Ordenanza N° 665, de 2011, no aprobó la reestructuración institucional, sólo señaló que la Universidad "entra en una etapa de reestructuración", siendo el decreto exento N° 361, de 12 de abril de 2012, el cual promulgó la ordenanza N° 673-A, de 21 de marzo de 2012, el que aprobó la reestructuración de la estructura organizacional de la Universidad Arturo Prat.

3.- Como tercer vicio, se alega que "La universidad ha permitido el funcionamiento de un "Comité de Rectoría", que no tiene existencia en sus estatutos".

Se sustenta tal reproche, en que el documento elaborado por la empresa Korus, que ha asumido la suerte de una especie de "legisladora", ha dado ocasión al funcionamiento de facto de una "Comisión de Rectoría", que no encuentra amparo en los estatutos, y en el referido instrumento, no se individualiza a los integrantes de la comisión.

Entiende esta Entidad Fiscalizadora, que el Comité de Rectoría al que se refieren los reclamantes, sería aquél conformado por el Rector, su equipo directivo, y los miembros de la empresa consultora, y que en conjunto trabajaron y elaboraron un documento que sirvió de base a la presentación que hizo el Rector al Consejo Directivo, donde se propuso la reestructuración de la universidad.

Efectuada la precisión anterior, debe rechazarse tal cuestionamiento, ya que el recurrente esgrimiendo una apreciación, le ha dado un nombre a una instancia que no tiene tal carácter, reiterándose que, las asesorías o consultorías en procesos de esta naturaleza, son necesarios y habituales, teniendo presente que finalmente, ha sido el Consejo Directivo el que aprobó la reestructuración, la cual fue propuesta por el Rector.

4.- En relación con el cuarto vicio, se sostiene que, "La designación anticipada de los Decanos de las facultades creadas, es contraria a los propios Estatutos de la Universidad, y a las disposiciones legales aplicables".

Como argumento se indica, que la referida reestructuración establece que las actuales escuelas y direcciones, se agruparán en seis (6) facultades, y que mediante documento interno de 27 de agosto de 2012, el Rector informa a la comunidad universitaria que ese día nacían seis (6) facultades, lo que fue ratificado en declaración dada a un medio de comunicación de la ciudad, el día 29 del mismo mes.

Sin embargo, -se agrega-, mucho antes de conformar las facultades, el Rector procedió a nombrar a los decanos responsables de éstas, obviándose el procedimiento señalado en los propios estatutos de la Universidad.

Enseguida, se detalla e individualizan las personas que asumieron como decanos, quienes de acuerdo con el documento suscrito por el Rector, fueron propuestos por esa autoridad y debidamente nombrados por la Junta Directiva, indicándose que, desempeñarán sus cargos hasta el mes de enero de 2013, fecha en la cual se realizarán las correspondientes elecciones.

A continuación, se detalla y reproduce la normativa que regula el procedimiento de nombramiento de decanos, establecido en el artículo 20, Título IV, de los Estatutos, denominado, "De la Organización Interna de la Universidad", y se citan preceptos de rango constitucional y legal, concluyéndose, en lo pertinente, que las actuaciones del Rector y de la Junta Directiva, no se ajustan a la institucionalidad vigente, siendo en consecuencia los nombramientos de decanos absolutamente ilegales, los cuales no pueden producir efecto jurídico alguno.

El referido vicio que se alega, también será desestimado, por las razones siguientes:

a) Las seis facultades fueron creadas por la Ordenanza N° 680, de 10 de julio de 2012, la que fue sancionada por decreto de rectoría N° 210, de la misma fecha.

En el acuerdo N° 1, contenido en la mencionada Ordenanza N' 680, adoptado en la sesión extraordinaria N° 10, celebrada el 5 de julio de 2012, la Junta Directiva acordó el establecimiento e instalación de 6 facultades.

En el acuerdo N° 7, adoptado en la misma sesión, se aprobó por la mayoría de los Directores presentes la propuesta del señor Rector de designar decanos suplentes en las facultades recientemente instituidas, constatándose que dicha decisión se adoptó, en el marco y como parte del proceso de reestructuración.

b) Ahora bien, es del caso tener presente, que al crearse las facultades como parte del proceso de reestructuración, coetáneamente, y como lógica consecuencia, nacen o se crean también los cargos de decanos de aquéllas, los cuales deben proveerse por encontrarse vacantes.

En ese orden de ideas, debe indicarse, que la provisión de los cargos vacantes, se hace por medio de un procedimiento reglado y previamente establecido, al término del cual se nombra a una persona en "calidad de titular', esto es, una persona que cumpliendo con las exigencias legales, asume el cargo en propiedad.

Tratándose de la Universidad Arturo Prat, la provisión de los cargos vacantes de decanos, está regulado, -como lo expresa el recurrente-, en el artículo 20, de los Estatutos, en el cual se establece un procedimiento al término del cual se proveen dichas jefaturas, en calidad de titular, y por el tiempo que se precisa.

c) En ese contexto, es dable consignar, en primer lugar, que los decanos fueron nombrados por decretos de rectoría en el mes de septiembre de 2012, después de la creación de las facultades, y no antes, como lo señalan los reclamantes.

En segundo término, su nombramiento fue sancionado para que las personas nominadas, asumieran los cargos en "calidad de suplentes", esto es, por un período de seis meses, toda vez que el Estatuto Administrativo otorga la facultad a las autoridades con potestad de nombramiento, para designar suplentes, cuando existen plazas vacantes, es decir, mientras el cargo no se provea por un titular.

Al respecto, la ley N° 18.834, señala en el artículo 4°, inciso tercero, que "Son suplentes aquellos funcionarios designados en esa calidad en los cargos que se encuentren vacantes y en aquellos que por cualquier circunstancia no sean desempeñados por el titular, durante un lapso no inferior a 15 días".

Precisa el inciso quinto, de artículo 4°, que "En el caso que la suplencia corresponda a un cargo vacante, ésta no podrá extenderse a más de seis meses, al término de los cuales deberá necesariamente proveerse con un titular'.

A mayor abundamiento, el acuerdo de la Junta Directiva expresamente lo estableció en esos términos, señalando que sería en calidad de suplentes e indicándoseles expresamente las labores que deberían realizar durante ese periodo, que incluye la de preparar la elección de decanos con al menos un mes de antelación al comienzo del próximo periodo lectivo. Dichas circunstancias, son plenamente coincidentes con el plazo de nombramiento y la cesación de funciones de los decanos suplentes.

De esta forma, se puede advertir, que el plazo de seis meses corresponde a aquél tiempo máximo que permite el Estatuto Administrativo para nombrar a funcionarios en calidad de suplentes, al término del cual, corresponde proveer el cargo en calidad de titular, mediante el procedimiento establecido en los Estatutos de la Universidad.

5.- Como quinto vicio se indica, que "La autoridad administrativa no acompañó a la resolución impugnada, los documentos sustentantes".

Se expresa, que las notificaciones que se les hicieron llegar, constituyen un simple memorándum de un funcionario que no representa a la universidad, y sólo se les informó de la existencia del decreto que suprime sus empleos, sin acompañar copia de éste, contraviniéndose con ello el artículo 16, de la ley N° 19.880.

En ese orden de consideraciones, señalan, no se divisa fundamento racional para haber omitido adjuntar copias de los respectivos decretos, sin perjuicio de que éstos se encuentren en el trámite de, toma de razón, máxime si se supone que aquéllos contienen los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican. Así, -se indica-, los afectados desconocen las resoluciones o decretos que sustentan tales actos administrativos, sin que ningún funcionario conozca la supuesta nueva planta académica.

Dicha omisión, agregan, vulnera el artículo 17, letra d), del cuerpo legal citado, que permite a toda persona acceder a los actos administrativos y sus documentos.

El referido vicio, será desestimado, en razón de los argumentos que pasan a desarrollarse:

a) Efectivamente, la carta enviada y conocida por los afectados el día 23 de agosto de 2012, es una simple comunicación, en la cual se les informa que la autoridad ha procedido a la supresión de sus cargos, la cual se ha materializado a través de los decretos correspondientes, y que se encuentran en trámite para su control preventivo de legalidad.

Al respecto, los argumentos esgrimidos resultarían plausibles de acoger, en la medida que la referida carta, misiva o memorándum, tuviera la calidad de acto administrativo, naturaleza jurídica que no tiene la aludida comunicación.

Se debe recordar, que la citada ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, en su "Capítulo I, Disposiciones Generales", artículo 30, se refiere expresamente al concepto de acto administrativo y sus características, indicando en primer término, que "Las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos."

Enseguida, el inciso segundo de la norma da un concepto de acto administrativo, estableciendo que, "Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública". 

El inciso tercero expresa, que los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones.

A su turno, y en lo pertinente, el inciso cuarto, del artículo 3°, en comento, añade que, "Constituyen, también, actos administrativos, los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias".

 Enseguida, el inciso quinto, señala que, "Las decisiones de los órganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente".

b) De lo expresado, se desprende que un acto administrativo:

-Es una decisión formal de la autoridad que debe materializarse por escrito.

-Tal decisión, no es sino, la manifestación de voluntad del órgano o entidad respectiva, que debe efectuarse por la autoridad dotada de poder y competencia para ello.

Lo anterior, es plenamente concordante con lo establecido en el artículo 70, inciso primero, de la Constitución Política, reiterado por el artículo 2°, inciso primero, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en el sentido que, los órganos de la Administración del Estado, actúan previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia, y en la forma que establezca la ley.

c) Tratándose de las decisiones de la universidad, ellas se toman por la Junta Directiva, y se plasman en acuerdos adoptados en sesión ordinaria o extraordinaria, los que son ejecutados por el rector mediante la dictación del correspondiente decreto.

d) De esta forma, la carta de la señora Jefa (S) de la Unidad de RR.HH, sólo es una comunicación que no tiene los atributos de un acto administrativo, según se colige de lo ya explicitado, y su función no es otra que informar la decisión o voluntad de la Universidad en orden a suprimir cargos, y que se encuentra contenida en el acto administrativo respectivo, esto es, el decreto sancionatorio del acuerdo.

La señora Jefa (S) de la citada Unidad,a través de las cartas respectivas, no ha decidido o expresado su voluntad en representación de la Universidad, sólo se ha limitado en la esfera de sus atribuciones, a comunicar lo que en ellas se indica.

e) Por lo demás, no existía ninguna obligación legal de remitir tal carta, ya que el procedimiento administrativo culmina en este caso, con la notificación del decreto totalmente tramitado, oportunidad en la cual, sí pueden los afectados impugnarlo, y exigir toda la documentación sustentatoria de tal decisión.

El artículo 45, inciso primero, de la ley N° 19.880, dispone que, "Los actos administrativos de efectos individuales, deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro". 

Agrega el inciso segundo, que "Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente tramitado el acto administrativo". 

Es decir, la carta pudo no haber existido, y aún así, la tramitación o curso de la manifestación de voluntad de la entidad contenida en el decreto de supresión, no adolecería de ninguna irregularidad.

f) Por otra parte, a mayor abundamiento, y de estimarse por los recurrentes que las cartas aludidas tienen el carácter o revisten la naturaleza de un acto administrativo en los términos del artículo 3°, de la ley N° 19.880, debieron haberse impugnado mediante los recursos establecidos en los artículos 59, y siguientes de la citada ley N° 19.880, lo que tampoco ocurrió.

6.- Se sostiene como sexto vicio, que, "En la especie, no concurren los requisitos copulativos que facultarían a la autoridad competente, a suprimir nuestros empleos".

Se refieren los recurrentes, a lo establecido en el artículo 154, del Estatuto Administrativo, es decir, que previo a la supresión de los empleos se requiere de la iniciación de un proceso de reestructuración, ajustado a la normativa vigente, y después, que la supresión del empleo sea consecuencia de dicho proceso.

Al respecto, esta Sede Regional rechaza el referido vicio y sus argumentos, remitiéndose para desvirtuar el reclamo a lo expresado y desarrollado en los párrafos identificados como "Improcedencia de un proceso de encasillamiento como exigencia para disponer la supresión de cargos", y "Facultad de la autoridad para suprimir cargos", los cuales se dan en este apartado por reproducidos íntegramente.

7.- Como séptimo vicio, se indica que, "La autoridad procedió a crear una nueva planta, previo a la reestructuración de la universidad en seis facultades".

Sobre el particular, se expresa que en la carta enviada a los afectados, la universidad les indica que la Junta Directiva procedió mediante acuerdo N° 3, adoptado en sesión extraordinaria N° 10/2012, celebrada el 5 de julio de 2012, a modificar la ordenanza N° 156, de 1992, que estableciera la planta académica.

Sin embargo, precisan, la aprobación de una nueva planta sólo pudo ser el resultado de la reestructuración de las actuales escuelas y direcciones en seis (6) facultades, y según la propia autoridad, el acto administrativo que dio lugar a la conformación de estas facultades tiene fecha 27 de agosto de 2012, razón por la cual, en tales circunstancias, a la fecha de creación de la nueva planta académica no existía el acto administrativo que la fundamentase, vulnerándose con ello, el principio conclusivo establecido en el artículo 8, de la ley N° 19.880, y que la Administración debe tener presente en la dictación de todo acto administrativo.

Respecto del vicio alegado, éste será rechazado, en razón de los mismos argumentos desarrollados en los párrafos referidos a la improcedencia de un proceso de encasillamiento previo para disponer la supresión de cargos, y a la facultad que tiene la autoridad para suprimir cargos, debiendo enfatizarse lo siguiente:

-La presente reestructuración, no ha dado origen a nuevas plantas de funcionarios, ya que sólo se han introducido modificaciones a la planta de académicos y administrativos existentes, según se detalló en su oportunidad. Además, el criterio jurisprudencial de esta Contraloría General contenido en los citados dictámenes N°s.  38.136 y 45.873, ambos de 2007; y, 14.276 de 2008, ha precisado que, "no todas las reestructuraciones o fusiones conllevan nuevas plantas, sino que en muchos casos, solamente se procede a suprimir o fusionar unidades, con las consecuentes supresiones de plazas".

-La facultad de la autoridad para crear cargos y suprimirlos, es una atribución o potestad que le otorga el marco normativo aplicable, sin que para ello sea necesario llevar adelante un proceso de reestructuración, estableciéndose como criterios para adoptar tales decisiones, aquellos contenidos en el dictamen N° 44.666, de 2012.

8.- Se esgrime como vicio octavo, la circunstancia que, "Previo a la aprobación de las nuevas plantas, la universidad se encuentra obligada a regularizar el proceso de encasillamiento, paralizado desde el año 2004".

Respecto de este vicio, se reitera que no ha existido la creación de nuevas plantas de funcionarios, sin embargo, y para un mejor entendimiento de la cuestión planteada, esta Contraloría Regional lo abordará con posterioridad separadamente, ocasión en que se analizarán los argumentos de los afectados.

9.- Como vicio noveno, se indica que, "La supresión del empleo requiere contar con los recursos financieros necesarios para pagar las indemnizaciones que contempla la ley".

Expresan los afectados, que aquellos que no cumplen con los requisitos para acogerse a jubilación, y en caso de rechazarse sus alegaciones, tienen derecho a que la universidad cumpla con su obligación de cancelarles las indemnizaciones contempladas en el artículo 154, del Estatuto Administrativo, lo cual presupone que se cuenta con recursos financieros para sufragar los montos comprometidos, los cuales ascenderían, al menos, a ciento cincuenta millones de pesos, y dado que la desafectación es una medida seria, ella no puede estar sujeta a la improvisación.

Sobre lo expresado, entiende esta Entidad Contralora Regional, que ello más que un vicio, constituye una aprehensión de los recurrentes, de recibir el caso de ser procedente, el pago oportuno y completo de las indemnizaciones respectivas.

En ese contexto, se debe señalar, que la legalidad de los actos administrativos que disponen la supresión de cargos, no está condicionada y es independiente del pago de los beneficios indemnizatorios que contempla la ley para los afectados por la medida, lo cual no obsta, que de ser pertinente, se revise el debido cumplimiento y pago de dicha franquicia.

SOBRE LAS REFLEXIONES FINALES.

Los recurrentes en su requerimiento, expresan como reflexiones finales, que la universidad en su carácter de Institución Estatal de Educación Superior, estaría infringiendo el ordenamiento jurídico, y particularmente, garantías constitucionales como el derecho de propiedad que los afectados tienen respecto de sus cargos.

Se han omitido las explicaciones y fundamentos racionales, en orden a determinar que los afectados no cumplirían con los perfiles supuestamente requeridos en lo que se plantea como nueva etapa de desarrollo de la institución, transformándose ese actuar, no sólo en ilegal, sino también, en arbitrario.

Asimismo, no se ha hecho partícipe a la comunidad universitaria, mediante los mecanismos de consulta, del proceso que se cuestiona, y sobre el cual estiman, estar en condiciones de proponer aún ideas para contribuir a salvar lo que se ha denominado como crisis financiera causante del proceso, y en definitiva, advierten, se ha evitado o evadido su participación, pareciendo más sencillo privar del empleo a académicos y funcionarios, que oír sus propuestas para superar la crisis.

En cuanto al derecho de propiedad del cargo que los solicitantes estiman transgredido, esta Sede Regional cumple con manifestar, que el derecho a la estabilidad en el empleo que consulta el artículo 46 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y 89 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, consiste en que los funcionarios no pueden ser separados de sus funciones sin que una causa legal lo permita.

Señalado lo anterior, es dable anotar que la supresión del cargo se encuentra contemplada como causal de cese de funciones tanto en la referida disposición Orgánica Constitucional como en el artículo 146, letra e), del Estatuto Administrativo, sin que pueda estimarse tal derecho como absoluto, que impida en definitiva a la jefatura respectiva para poner término a la relación estatutaria cuando expresamente el ordenamiento legal se lo permite (aplica criterio contenido en dictamen N° 16.632, de 2011).

En otro orden de consideraciones, y sobre la supuesta falta de fundamentación racional y arbitrariedad en el actuar de la universidad, es menester consignar, que del examen de los antecedentes tenidos a la vista, es posible constatar que los actos administrativos respectivos, han cumplido con las exigencias legales y estatutarias exigidas para su validez; se encuentran debidamente fundamentados, tanto en la instancia en que ha correspondido participación al órgano deliberativo, como en el cumplimiento e implementación dispuesta por el órgano ejecutivo, limitándose la acción de esta Entidad Contralora, a revisar la regularidad y legalidad de las actuaciones de la Universidad, sin que le corresponda, como ya se anotó, ponderar la conveniencia, mérito u oportunidad de las decisiones adoptadas en el ejercicio de una potestad pública.

Sobre la participación de la comunidad universitaria en el proceso en comento, cabe indicar, que el marco normativo aplicable no establece que para la validez de los actos que se impugnan, deba existir previamente una consulta, o la realización o constitución de instancias de discusión al interior de los estamentos de la organización, y cuyas deliberaciones sean vinculantes, y en tal caso, compete a la autoridad resolver respecto de la pertinencia de tales intervenciones.

DEL REGLAMENTO DE JERARQUIZACIÓN Y ENCASILLAMIENTO.

Sobre el particular, cabe indicar, que mediante Decreto N° 457, de 26 de diciembre de 1991, la Rectoría de la Universidad Arturo Prat, promulgó la Ordenanza N° 146, de 16 de diciembre de 1991, que aprueba el Reglamento de Jerarquización y Encasillamiento. Dicho Decreto N° 457, de 1991, fue tomado razón por esta Contraloría Regional, el 6 de febrero de 1992.

El reglamento en comento, de acuerdo a lo establecido en su artículo 1°, contiene el conjunto de normas relativas a la Carrera Académica de la Universidad Arturo Prat.

Para tal efecto, el artículo 2°, del texto reglamentario, expresa que, "Se entenderá por Encasillamiento Académico, el conjunto de normas expresadas en puntaje, aplicables a la formación, labor docente, de extensión, de investigación, y administración académica de cada uno de los funcionarios académicos de la Universidad Arturo Prat, y conducente a asignarles una categoría dentro de la escala de remuneraciones de la Corporación."

Enseguida, el artículo 3°, expresa que, "Se entenderá por Jerarquización Académica, el juicio cualitativo basado en parámetros objetivos, que determinan el estatus académico de cada uno de los funcionarios académicos de la Corporación. Se persigue con ello contribuir a la formación permanente de los académicos, con el fin de alcanzar una mayor eficacia en las tareas que les son propias, mediante el reconocimiento a los méritos y a la excelencia".

A su turno, el artículo 5°, precisa que, "Todo cambio de encasillamiento y jerarquización de un académico, será la consecuencia de la variación de factores que las originaron, realizada en los períodos y por las autoridades de la Universidad que el mismo Reglamento establece".

A continuación, el reglamento pormenoriza y detalla en su texto, las Jerarquías Académicas, sus tipos, exigencias y requisitos; Los Factores de Encasillamiento; la Comisión de Jerarquización y Encasillamiento, su conformación, funciones, la adopción de acuerdos, entre otros rubros.

Luego, -y en lo pertinente-, el artículo 32, se refiere a los períodos en que se efectuará el proceso de Jerarquización y Encasillamiento, distinguiendo entre uno regular, y otro especial.

El periodo regular, se realizará en el mes de noviembre, cada dos años, y sus resultados entrarán en vigencia a partir del 1° de enero del año inmediatamente siguiente, y el periodo especial, se realizará con el objeto de encasillar y otorgar jerarquía académica en los casos que se indican.

Para los efectos de evaluar los antecedentes y asignar los puntajes correspondientes, determinando las categorías en el proceso de Encasillamiento, se debe recurrir al Manual de Asignación de Puntaje y la Tabla Puntaje-Categoría contenidos en el presente reglamento, según lo establece el artículo 33, del texto referido.

Ahora bien, en la relación que hace el señor Paniagua Solís de cada uno de sus representados, señala que respecto de todos ellos estaría pendiente el encasillamiento desde el año 2004, a la fecha, obligación reglamentaria que ha sido incumplida por la Universidad.

 Tal alegación se esboza nuevamente en el vicio N° 2.6, y expresamente, en el N° 2.8, cuando se señala que, "Previo a la aprobación de la nuevas plantas, la universidad se encuentra obligada a regularizar el proceso de encasillamiento, paralizado desde el año 2004".

Se indica en tal sentido, que la última jerarquización y encasillamiento fue realizada el año 2004, situación cuya regularización ha sido solicitada a la rectoría, y dada su dilación, fue puesta en conocimiento de esta Contraloría Regional el año 2007, oportunidad en que esta Entidad consignó, en lo sustancial, que la materia denunciada había sido incorporada a un programa de fiscalización, al cabo del cual se determinaría la eventual configuración de hechos irregulares, y el establecimiento de responsabilidades administrativas.

En esas circunstancias, concluyen los recurrentes, previo a cualquier proceso de reestructuración, la universidad se encuentra obligada a regularizar esta anormal situación que incide en el tema remuneracional de todos los académicos, dictando los actos jurídico-administrativos correspondientes.

Sobre el particular, y como ya se consignó, el encasillamiento a que se refiere el artículo 154, del Estatuto Administrativo, difiere del encasillamiento contenido en el texto reglamentario en comento.

El primero tiene lugar, cuando por mandato legal, o como consecuencia de un proceso de reestructuración, se produce la creación de nuevas plantas de funcionarios, lo que hace necesario realizar un proceso de ordenación y ubicación de los servidores, en las plantas definitivas. Así, pueden ser objeto de encasillamiento, los funcionarios de todas las plantas, -Directiva, Profesional, Técnica, Administrativa y de Auxiliares-, si las modificaciones dan origen a nuevas plantas en todos los estamentos, o sólo respecto de algunos, si la nueva planta se encuentra acotada a algún estamento en específico.

Por su parte, la jerarquización y encasillamiento reglamentado en el decreto N° 457, de 1991, dice relación con la carrera de determinados funcionarios, esto es, de aquellos que forman parte del estamento académico, no siendo aplicable a otras calidades de servidores de la universidad.

Este proceso, tiene como finalidad la promoción del estatus de los académicos, cada dos años, -periodo regular-, en la medida que aporten los antecedentes, cumplan con las exigencias, factores y ponderaciones, que le permitan mejorar su escala remuneracional y jerarquía académica.

Es decir, si bien es un proceso general que debe realizarse cada dos años, y en el que participan todos los funcionarios del estamento académico, sus efectos son particulares. Ello, toda vez que, no necesariamente cada dos años todos habrán alcanzado el puntaje que les permita mejorar la calidad funcionaria en la estructura académica, acorde con lo establecido en el artículo 50, del reglamento.

En razón de lo anterior, y dado por una parte, que en la situación en examen no ha existido creación de nuevas plantas, y por tanto no cabe referirse al encasillamiento del artículo 154, de la ley N° 18.834, y por otra, existe la potestad para suprimir cargos, la omisión de efectuarse el encasillamiento reglamentado en el decreto N° 457, de 1991, desde el año 2004, a la fecha, no obsta el ejercicio de la atribución que se cuestiona, ya que, como se ha expresado, la autoridad está dotada de la facultad para suprimir cargos, debiendo en consecuencia rechazarse el aludido vicio.

Lo expuesto, en todo caso, no exime del imperativo que tiene la autoridad superior de dar estricto cumplimiento a la normativa de la especie, respetando la periodicidad del proceso, y adoptando las medidas pertinentes para su oportuna y eficaz aplicación, razón por la cual, deberán implementarse a la brevedad, las medidas tendientes a efectuar el proceso de jerarquización y encasillamiento.

Finalmente, es importante señalar, que se tuvieron a la vista las presentaciones individuales efectuadas por los interesados, y particularmente, la del señor Marco Hernández Ponce, las cuales sin embargo, no aportan ningún antecedentes adicional a los ya examinados, siendo de rigor indicar, que se esgrimen como argumentos, conversaciones que se habrían sostenido con autoridades e integrantes de la Junta Directiva, quienes habrían dado diversas opiniones, pareceres e información respecto del proceso de reestructuración, pero que no se encuentran plasmados en ningún acto administrativo válido e idóneo que dé cuenta de la voluntad o decisión de la Universidad en tal sentido, motivo por el cual tales planteamientos deben ser desestimados.

En consecuencia, de conformidad con las normas legales, reglamentarias, y jurisprudencia administrativa citada, los antecedentes examinados, y las razones expuestas, esta Sede Regional, rechaza el reclamo deducido por el señor Jorge Paniagua Solís, y procede a cursar los decretos respectivos que ordenan la supresión de cargos, por encontrarse ajustados a derecho.

Respecto de la situación de aquellos académicos cuyos cargos se suprimen, deberá para los efectos del pago de la indemnización correspondiente, en caso de ser procedente, actualizarse su jerarquía y encasillamiento, de conformidad con los antecedentes que se aporten o que estén del poder de la Institución, debiendo tenerse presente, las normas de prescripción aplicables en la especie.

VICIOS INCORPORADOS EN LA PRESENTACIÓN DEL DIPUTADO SEÑOR HUGO GUTIÉRREZ GALVEZ, Y QUE CORRESPONDEN A LAS ILEGALIDADES IDENTIFICADOS COMO PRIMERA Y UNDÉCIMA.

Expresa el recurrente, que sería constitutivo de una ilegalidad, la "Contratación de una empresa consultora, sin sujetarse a un proceso de licitación pública, vulnerando la Ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado".

Al respecto, se indica que el año 2011, sin que mediara previamente una convocatoria a una licitación pública, la universidad contrató los servicios de la empresa "Korus Consultoría Aplicada", con la finalidad de dar inicio a un proyecto de reestructuración institucional.

Enseguida, se precisa y transcribe la normativa que sería aplicable en este caso, destacándose como premisa, que las universidades estatales forman parte de la administración del Estado, y en ese contexto, en lo que interesa, se encontraba la autoridad en la obligación de llamar a una licitación pública, lo cual al omitirse, ha vulnerado el ordenamiento jurídico, y sin perjuicio de los derechos que le asisten a los terceros de buena fe, que no permitirían que el acto irregular pertinente fuera invalidado, se hace necesario establecer la responsabilidad administrativa y civil de los funcionarios que intervinieron en la contratación.

Al respecto, corresponde hacer presente que la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 11.001, de 2004; 59.048, de 2007; y, 33.216, de 2011, ha señalado que las universidades estatales son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que constituyen servicios públicos integrantes de la Administración del Estado, de modo que se encuentran afectas a las normas de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

En ese orden de ideas, y compartiendo la premisa del recurrente, es dable consignar, que efectivamente la regla general en materia de contratación administrativa, está contenida en el artículo 9°, inciso primero, de la citada ley N° 18.575, que establece como procedimiento idóneo, en primer lugar, la propuesta pública, siendo concordante ese mandato legal, con el establecido en el artículo 50, de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y su reglamento contenido en el decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, procediendo la licitación privada y el trato directo, en la medida que concurran las circunstancias y exigencias respectivas.

En el caso que nos aboca, mediante decreto exento N° 0129, de 25 de enero de 2012, de rectoría, se autorizó la contratación mediante trato directo del señor Horacio Ríos Domic, para asesoría en el proceso de reestructuración, advirtiéndose que dicha decisión se fundamenta en la causal del referido reglamento establecida en el artículo 10, N° 7, letra f), esto es, "Cuando por la magnitud e importancia que implica la contratación se hace indispensable recurrir a un proveedor determinado en razón de la confianza y seguridad que se derivan de su experiencia comprobada en la provisión de los bienes o servicios requeridos, y siempre que se estime fundadamente que no existen otros proveedores que otorguen esa seguridad y confianza".

Ahora bien, del análisis del referido acto administrativo, se estima que éste carece de la fundamentación que exige la aludida disposición reglamentaria en la parte final del literal f), sin perjuicio de lo cual es pertinente recordar, que de acuerdo con lo expuesto en el oficio N° 3.094, de 2012, de la Contraloría Regional de Tarapacá, aún cuando exista una deficiencia en este aspecto, la autoridad cumplió con los procedimientos y exigencias estatutarias para llevar adelante el proceso de reestructuración, y por otra parte, -como también se explicitó-, siempre ha existido la potestad de la autoridad para disponer la supresión de cargos.

Del mismo modo, y como también lo señala el interesado, se ha reconocido por esta Entidad Fiscalizadora que la invalidación de los actos irregulares tiene como límite aquellas situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en la actuación legítima de los órganos de la Administración, de manera que las consecuencias de las deficiencias del proceso de contratación, no pueden afectar a terceros, -en la especie la empresa consultora-, que adquirieron derechos de buena fe al amparo de tales actos. (Aplica criterio contenido, entre otros, en dictámenes N°s. 61.462 y 72.014, ambos de 2012).

No obstante lo consignado, y conforme con las atribuciones y facultades que la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General le entrega a esta Entidad, en una próxima fiscalización a la entidad universitaria, se revisará la modalidad de contratación utilizada, la personería del señor Ríos Domic para actuar en representación de la empresa consultora, entre otros rubros, adoptándose las medidas a que haya lugar, con el objeto de establecer las responsabilidades funcionarias que pudieran existir.

Por último, se alega que constituiría una ilegalidad, el hecho de "Omitir la denunciada, su obligación de propiciar el conocimiento y la participación de las organizaciones sociales, en una materia de interés social, vulnerando la ley N° 20.500, sobre Asociaciones y Participación ciudadana en la Gestión Pública". 

Se fundamenta el vicio, en que los funcionarios han sido marginados de todo proceso de reflexión y participación de un verdadero proceso de reestructuración institucional, lo cual fue solicitado en forma reiterada por las asociaciones de académicos y de administrativos, sin resultado alguno. Es decir, agrega el parlamentario, se ha llevado a cabo un proceso de reestructuración a puertas cerradas, vulnerando los principios de transparencia e información de la gestión pública.

Es más, añade, la universidad se ha negado sistemáticamente a dar cumplimiento a los artículos 70, y siguientes de la citada ley N° 20.500, que precave, en lo fundamental, que los órganos de la Administración deberán establecer modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia, agregando el artículo 73, que los órganos de la Administración del Estado, de oficio o a petición de parte deberán señalar aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas en la forma que señale la norma a que alude el artículo 70.

Se expresa, que el año 2011, la Asociación de Académicos solicitó a la rectoría crear instancias de participación sin respuesta alguna, estimándose que los órganos de la universidad, han creído más conveniente aplicar una política de actuar como entidad pública para los efectos de recaudar los recursos financieros, pero observar una conducta de entidad privada al momento de definir, planificar y ejecutar las decisiones que determinan y afectan el desarrollo de toda la región.

Sobre este punto, debe precisarse que en términos similares se planteó y analizó esta circunstancia en las denominadas "Reflexiones finales", concluyéndose en su oportunidad en el oficio N° 3.094, de 2012, de la Contraloría Regional de Tarapacá, que el proceso de reestructuración, en lo que importa, no adolecía de irregularidades.

Ahora bien, y en relación con la ley N° 20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, publicada en el Diario Oficial el 16 de febrero de 2011, es menester indicar, que en su inciso primero el artículo 1°, dispone que todas las personas tienen derecho a asociarse libremente para la consecución de fines lícitos, agregando su inciso segundo, que este derecho comprende la facultad de crear asociaciones que expresen la diversidad de intereses sociales e identidades culturales.

El artículo 2°, del citado texto normativo establece que, es deber del Estado promover y apoyar las iniciativas asociativas de la sociedad civil, y garantizará la plena autonomía de las asociaciones y no podrán adoptar medidas que interfieran en su vida interna.

Precisado lo anterior, cabe señalar que el artículo 5° del texto legal en estudio prescribe que las asociaciones se constituirán y adquirirán personalidad jurídica conforme al Título XXXIII del Libro I del Código Civil, sin perjuicio de lo que dispongan leyes especiales.

A su turno, de acuerdo con el inciso primero del artículo 548 del Código Civil -modificado por el artículo 38, N° 3°, de la aludida ley N° 20.500-, el acto por el cual se constituyan las asociaciones o fundaciones constará en escritura pública o privada suscrita ante notario, oficial del Registro Civil o funcionario municipal autorizado por el alcalde.

Enseguida, es dable hacer presente que la citada ley N° 20.500, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 19, N° 15, de la Carta Fundamental, consagra la libertad y autonomía asociativa de los grupos intermedios de la sociedad (aplica dictamen N° 49.682, de 2012).

Por su parte y teniendo presente las modificaciones que se introdujeron a la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, el Título IV de la ley, denominado, "De la participación ciudadana en la gestión pública", establece en su artículo 69, inciso primero, que el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones.

Agrega su inciso segundo y final, que es contraria a las normas establecidas en este Título toda conducta destinada a excluir o discriminar, sin razón justificada, el ejercicio del derecho de participación ciudadana señalado en el inciso anterior.

Finalmente, y en lo que importa, el artículo 70, prescribe en su inciso primero que, cada órgano de la Administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.

De lo expuesto, y para dar cumplimiento al mandato legal que reconoce la participación de grupos intermedios en las decisiones públicas, la referida ley N° 20.500, ha establecido detalladamente las formalidades y exigencias que deben cumplir los interesados para constituir las asociaciones que permitan participar en los distintos ámbitos de interés de la gestión pública. 


En ese contexto, y tratándose de las universidades estatales, y en este caso de la Universidad Arturo Prat, el marco jurídico aplicable contempla en su estructura la existencia de las asociaciones de funcionarios, detallándose sus atribuciones y competencias, dentro de las cuales no se establece su participación con carácter vinculante, en las decisiones que se adopten por las máximas autoridades de la corporación, en este caso particular, para llevar adelante un proceso de reestructuración, siendo pertinente tener presente, que dichas entidades universitarias, son personas jurídicas de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio, y con plena autonomía académica, económica y administrativa.

De esta manera, y existiendo un marco normativo especial aplicable en la especie, debe estarse en primer lugar, al cumplimiento de él, lo que en el proceso de reestructuración que nos aboca, se respetó.

Lo anterior por cierto, no es óbice para que la autoridad universitaria dé cumplimiento al mandato de la ley N° 20.500, que le corresponde como integrante de la Administración del Estado, en el sentido de promover instancias de participación, y como contrapartida, los interesados constituyan dichas asociaciones en la forma que se ha establecido por el legislador.

Así, si bien el reclamo en este aspecto podría tener asidero, en el sentido que se demanda más participación de los interesados en las decisiones que afectan a la universidad, ello en ningún caso ha significado en la especie, un vicio que invalide el proceso cuestionado, toda vez que, como se ha dicho, se ha respetado la normativa aplicable, la cual no establece el requerimiento de opiniones vinculantes de la asociación de funcionarios, no teniendo esta Contraloría General atribuciones para compeler a los órganos superiores de la corporación, para reprochar el hecho de no haber recabado más opiniones sobre el proceso que se llevaba adelante, toda vez que ello es una cuestión de mérito, oportunidad y conveniencia, que el legislador entrega a la superioridad de la institución.

Por consiguiente, acorde con los antecedentes tenidos a la vista, normas legales y jurisprudencia citada, este Órgano Contralor reitera y confirma las conclusiones vertidas en el oficio N° 3.094, de 2012, de la Contraloría Regional de Tarapacá, esto es, que el proceso de reestructuración implementado por la Universidad Arturo Prat, y que significó la supresión de cargos de las plantas de académicos y administrativos, no adolece de vicios de legalidad que afecten su validez, desechándose por tanto la pretensión del recurrente de invalidar el mismo.

Para mejor ilustración, se adjunta copia del oficio N° 3.094, de 2012, de la Contraloría Regional de Tarapacá.




Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República