Dictamen N° E16243

Texto del dictamen

N° E16243                      Fecha: 30-01-2025

I. Antecedentes

El Delegado Presidencial Regional de Los Ríos consulta si tiene competencia para fijar, además del ingreso peatonal, una vía de acceso vehicular a las playas, para fines turísticos y de pesca, donde no exista camino para acceder y cuál sería la forma para materializar dicho ingreso.

Requeridos al efecto, el Ministerio de Bienes Nacionales (MBN), la Subsecretaría del Interior y la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SFFAA) se pronunciaron acerca de la materia consultada.

II. Fundamento Jurídico

Sobre el particular, el artículo 13 del decreto ley N° 1.939, de 1977, prevé que los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ríos o lagos deberán facilitar gratuitamente el acceso a estos, para fines turísticos y de pesca, cuando no existan otras vías o caminos públicos al efecto.

Agrega ese precepto, que la fijación de las correspondientes vías de acceso la efectuará el intendente regional, a través de la Dirección, previa audiencia de los propietarios, arrendatarios o tenedores de los inmuebles y si no se produjere acuerdo, o aquellos no asistieren a la audiencia, ese intendente determinará prudencialmente evitando causar daños innecesarios a los afectados. De esta determinación puede reclamarse a los tribunales ordinarios de justicia en los términos que establece, reclamos que se resolverán con la sola audiencia del intendente y de los afectados. Una vez fijadas las vías de acceso, el propietario, arrendatario, tenedor u ocupante del terreno colindante no podrá cerrarlas ni obstaculizarlas de ningún modo. En caso de contravención, el infractor será multado en los términos que allí se indican.

A su turno, el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, preceptúa que es facultad privativa del MDN conceder el uso particular en cualquier forma, de las playas y terrenos de playas fiscales que indica, así como de los demás sectores que señala.

Su artículo 3° define las concesiones marítimas como aquellas que se otorgan sobre bienes nacionales de uso público o bienes fiscales cuyo control, fiscalización y supervigilancia corresponde al MDN, SFFAA, cualquiera que sea el uso a que se destine la concesión y el lugar en que se encuentren ubicados los bienes y, a los permisos o autorizaciones, como aquellas concesiones marítimas de escasa importancia y de carácter transitorio que son otorgadas hasta por el plazo de un año por resolución del Director General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, quien podrá delegar esta facultad en los Gobernadores Marítimos o Capitanes de Puerto.

Cabe agregar, que las concesiones marítimas y el procedimiento reglado para su otorgamiento se encuentran regulados en el referido decreto con fuerza de ley y en el decreto N° 9, de 2018, del Ministerio de Defensa Nacional, que contiene el actual Reglamento sobre Concesiones Marítimas. Su artículo 7° dispone que esa cartera podrá destinar a los servicios fiscales o centralizados, a través de la respectiva Secretaría de Estado, los bienes fiscales y los bienes nacionales de uso público sometidos a su control, debiendo ocuparlos en el objeto para el cual fueron destinados.

A su vez, el artículo 313 del Reglamento General de Policía Marítima, Fluvial y Lacustre -aprobado por el decreto N° 1.340 bis, de 1941, del MDN-, prescribe que se prohíbe entrar con vehículos y bañar animales en las playas designadas por la Capitanía de Puerto para baños públicos.

Asimismo, el artículo 13 del Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática -aprobado por el decreto N° 1, de 1992, del MDN- prohíbe entrar con vehículos y bañar animales en las playas declaradas balnearios por la Autoridad Marítima.

Por otro lado, la Orden Ministerial N° 2, de 1988, del MDN, instruye a la autoridad competente velar por el estricto cumplimiento de la prohibición de ingreso y tránsito de vehículos por las arenas de playa, terrenos de playa, dunas costeras y demás bienes nacionales sometidos a la competencia de ese ministerio, sin perjuicio de establecer que se exceptúan de su aplicación el ingreso y tránsito de vehículos de labores de mantención o aseo, vigilancia, fiscalización, seguridad y socorro, así como las actividades debidamente autorizadas.

Ahora bien, con ocasión de la reforma constitucional efectuada mediante la ley N° 20.990, se eliminó el cargo de intendente. Los artículos 115 bis, inciso primero, de la Constitución Política, y 1°, inciso primero, de la ley N° 19.175, prevén que el gobierno interior de cada región reside en el delegado presidencial regional, quien es el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción.

Puntualizado lo anterior, cabe anotar que los artículos 114 de la Constitución Política de la República, 21 bis y 21 ter de la ley N° 19.175 -agregados por la ley N° 21.074-, y 1° del decreto N° 656, de 2019, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública -Reglamento que fija las condiciones, plazos y demás materias concernientes al procedimiento de transferencia de competencias-, establecen que el Presidente de la República podrá transferir a uno o más gobiernos regionales, en carácter temporal o definitivo, una o más competencias de los ministerios y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, en materias de ordenamiento territorial, fomento de las actividades productivas, y desarrollo social y cultural.

En ese contexto, a través de los decretos Nos 59 y 251, ambos de 2023, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, en lo que interesa, se transfirió temporalmente al Gobierno Regional Metropolitano de Santiago y a los Gobiernos Regionales de Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, Maule, Ñuble, Los Lagos, y Magallanes y la Antártica Chilena, respectivamente, el ejercicio compartido entre el gobernador regional y el MBN de la competencia para fijar las vías de acceso a playas de mar, ríos o lagos en terrenos colindantes regulada en el artículo 13 inciso segundo del decreto ley N° 1.939, de 1977.

III. Análisis y conclusión

Como puede apreciarse, el citado artículo 13 del decreto ley N° 1.939, otorga una facultad para que el intendente regional -hoy delegado presidencial regional- o el gobernador regional, en su caso, a requerimiento y con la asistencia técnica del MBN, fije el acceso a las playas para fines turísticos y de pesca, en terrenos colindantes donde no exista camino para acceder, sin distinguir si tal fijación es peatonal o vehicular.

Por ello, en cada caso que se le presente, corresponderá que el MBN pondere la naturaleza y características geográficas y las distancias involucradas del lugar, al objeto de verificar las condiciones indispensables para fijar sus correspondientes accesos, ya sea a pie como a través de vehículos, de ser procedente, procurando siempre causar la menor afectación de los derechos de los propietarios del predio gravado.

A su turno, la resolución exenta N° 911, de 2021, del MBN, que Aprueba el Manual de Procedimiento para la Fijación de Acceso a Playas de Mar, Ríos y Lagos, establece parámetros y factores que sirven, además de los presupuestos exigidos en el mencionado artículo 13, para proponer a la autoridad regional el mejor tipo de acceso al bien nacional de uso público.

Así, en caso de ser fijado el respectivo acceso por la autoridad -peatonal o vehicular-, ello debe materializarse a través del correspondiente acto administrativo, explicitando los fundamentos jurídicos y fácticos considerados para su dictación, en armonía con el imperativo establecido en el inciso cuarto del artículo 41 de la ley N° 19.880 (aplica dictamen N° 18.835, de 2017).

Enseguida, es menester tener en consideración que los Tribunales de Justicia han reconocido la facultad de las autoridades competentes para evaluar las circunstancias específicas que en cada caso se presenten, pudiendo imponerse un acceso vehicular cuando las características especiales del sector así lo aconsejen.

Respecto a la necesidad de que se habiliten estacionamientos para los vehículos que ingresen a las playas, en caso de que se fije una vía de acceso vehicular, se colige de acuerdo con el marco normativo precitado que, si el espacio requerido para tal efecto recae en sectores de playa o terrenos de playa fiscales, debe gestionarse para tal efecto la respectiva solicitud ante el MDN o la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, según corresponda. Dicha petición puede ser efectuada por cualquier persona natural o jurídica, incluyendo las municipalidades, debiendo la autoridad competente revisar si cumple con las exigencias que el ordenamiento jurídico ha contemplado para tal efecto y decidir si su otorgamiento se ajusta al interés público (aplica dictámenes Nos 25.840, de 2019 y E64423, de 2020).

Por consiguiente, y en mérito de lo expuesto, cabe concluir que el delegado presidencial regional o el gobernador regional, en su caso, se encuentran facultados para fijar, además del ingreso peatonal, accesos vehiculares a playas, en conjunto con el MBN, según el procedimiento previsto en el referido artículo 13, pudiendo gestionarse, en los términos ya señalados, la autorización que permita contar con un espacio de estacionamiento.

Finalmente, es útil anotar que el MBN ha informado que se han fijado 12 accesos a playas con estándar vehicular y que, en algunos casos donde no hay estacionamientos, las personas acomodan sus vehículos en la misma faja que sirve de acceso, siempre que ello no obstaculice el tránsito al bien nacional de uso público y, además, en otras situaciones, los propietarios colindantes a la referida vía de acceso, incluido el mismo predio afectado con la fijación del acceso, han acondicionado sectores de estacionamiento para satisfacer esa demanda, previa audiencia con las autoridades.

Saluda atentamente a Ud.


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)