Dictamen N° 43534

Texto del dictamen

N° 43.534	Fecha: 11-VII-2011
Se ha dirigido a esta Contraloría General don Benjamín Vicente Parada, jefe del Servicio Clínico de Psiquiatría del Hospital Clínico Regional Guillermo Grant Benavente de Concepción, solicitando un pronunciamiento acerca de la superposición de funciones que se generaría entre su cargo y la jefatura del Centro de Responsabilidad de Salud Mental y Psiquiatría de dicho establecimiento asistencial, ejercida por don Nelson Pérez Terán.



Expresa que el señor Pérez Terán actuaría como su superior directo pese a que perdió el concurso para el cargo de jefe del servicio clínico aludido, del cual el ocurrente resultó ganador, así como también el concurso destinado a proveer uno de los cuatro cupos de cargos clínicos cuyo proceso de selección habría sido paralelo a aquél. Agrega que, producto de lo anterior, existen dificultades de funcionamiento del Servicio Clínico de Psiquiatría que serían provocadas por la existencia del aludido centro de responsabilidad.



Requerido su parecer, el Servicio de Salud Concepción ha informado, en lo que interesa, que el director del hospital individualizado tiene atribuciones para organizar internamente el establecimiento, en virtud de lo dispuesto en el artículo 46, inciso cuarto, letra c), del decreto N° 140, de 2004, del Ministerio de Salud -que aprueba el reglamento orgánico de los servicios de salud-, por lo que, en la especie, no advierte infracción normativa, añadiendo que lo anterior es “sin perjuicio de la conveniencia de regular de modo más específico las funciones de los diversos centros de responsabilidad y servicios clínicos” del establecimiento.



En relación con la materia, cabe anotar que efectivamente el director del centro hospitalario aludido tiene atribuciones para organizar la estructura interna del hospital y asignar los cometidos y tareas a sus dependencias, de acuerdo a las normas e instrucciones impartidas sobre la materia por el Ministerio de Salud y el director del respectivo Servicio de Salud, tal como lo establecen la letra c) del artículo 36 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469-, la misma letra del artículo 23, del decreto N° 38, de 2005, de esa Secretaría de Estado -que aprueba el reglamento orgánico de los establecimientos de salud de menor complejidad y de los establecimientos de autogestión en red-, para los directores de estos últimos, y el artículo 46 del aludido decreto N° 140, de 2004. No obstante ello, cumple advertir que en virtud de tales preceptos, la organización interna de estos hospitales debe efectuarse conforme a la ley y la normativa vigente.



En ese contexto, resulta útil considerar que los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, disponen que los órganos de la Administración del Estado deben observar los principios de eficiencia y eficacia y cumplir sus cometidos coordinadamente, como asimismo propender a la unidad de acción, evitando la duplicación de funciones, debiendo sus autoridades y funcionarios velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos, tal como lo ha señalado esta Contraloría General mediante el dictamen N° 44.467, de 2010, entre otros. 



De esta forma, cuando el director establece las dependencias del hospital y asigna los cometidos o tareas a cada una de ellas, debe evitar la interferencia y superposición de funciones entre las mismas y organizar el establecimiento conforme a la normativa vigente.



Puntualizado lo anterior, es dable manifestar que por resolución exenta N° 3.479, de 18 de junio de 2009, del director del mencionado hospital clínico regional, se crea a contar del 1 de enero de ese año, el “Centro de Responsabilidad Salud Mental y Psiquiatría”, integrado por el Servicio de Psiquiatría, el Centro Ambulatorio de Salud Mental y Psiquiatría Infanto Adolescente, el Hospital de Día Concepción, el Centro de Rehabilitación de Salud Mental y Psiquiatría Concepción y el Centro de Salud Mental Comunitaria Concepción, designándose como jefe de tal centro de responsabilidad, a don Nelson Pérez Terán.



A su turno, la resolución exenta N° 3.480, de la misma fecha y origen, designa al señor Pérez Terán -médico psiquiatría contratado con 33 horas semanales- en la jefatura aludida, especificando que es a contar del 1 de enero de 2009, y que depende administrativamente del director del referido hospital. Señala, además, que su función consiste en velar por la buena organización, planificación, coordinación y control de las acciones de salud que preste el centro de responsabilidad, de acuerdo a las políticas, normas, planes y programas del Ministerio de Salud. Asimismo, enumera las obligaciones del encargado del centro, de las cuales se aprecia que dicha jefatura tiene funciones de dirección, coordinación, organización interna del establecimiento y de administración de recursos humanos.



Enseguida, corresponde agregar que, posteriormente, mediante la resolución exenta N° 2.110, de 16 de marzo de 2010, también del director de ese hospital, se creó el “Centro de Responsabilidad Psiquiatría” también a contar del 1 de enero de 2009, compuesto por los Servicios de Psiquiatría Adulto e Infantil, y se designó como jefe del mismo, al señor Pérez Terán. No existen antecedentes que permitan deducir si los citados servicios de psiquiatría son diferentes o forman parte del Servicio de Psiquiatría a que se refiere la resolución exenta N° 3.479, de 2009, antes aludida.



Como se aprecia, existen dos resoluciones que establecen a partir del 1 de enero de 2009, centros de responsabilidad asociados al ámbito de la psiquiatría en el aludido establecimiento asistencial, lo que genera confusión acerca de la vigencia y aplicación de estos actos administrativos, a lo que debe agregarse que en ambas resoluciones se designa al señor Pérez Terán como jefe de los respectivos centros de responsabilidad.



Por otra parte, y en cuanto al nombramiento del ocurrente, consta que por la resolución N° 912, de 13 de julio de 2009, de la Directora del Servicio de Salud Concepción, se le designó en calidad de titular, en el cargo grado 8, ó 33 horas semanales, Jefe de Servicio Clínico de la planta de directivos de carrera del Servicio, a contar de “la total tramitación de la Resolución y notificación del interesado” y en virtud de los resultados del llamado a concurso público realizado al efecto, especificándose en dicha resolución, que la jefatura de que se trata es la del Servicio Clínico Psiquiatría.



A su vez, cabe expresar que por la resolución exenta N° 9.568, de 4 de noviembre de 2010, del director del aludido hospital, se intentó deslindar las funciones de las jefaturas del Centro de Responsabilidad Salud Mental y Psiquiatría, al mando del señor Pérez Terán, y del Servicio de Psiquiatría, a cargo del señor Vicente Parada, sin perjuicio de lo cual, se aprecia que a ambas jefaturas se les asignan tareas similares, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, que como se ha dicho no aparecen claramente diferenciados.



De este modo, deben observarse los actos administrativos relativos a los centros de responsabilidad aludidos, puesto que son confusos en cuanto a su creación, funciones encomendadas y vigencia y, además, generan duplicidad y superposición de funciones entre las jefaturas que contemplan y el cargo de Jefe de Servicio Clínico de Psiquiatría, vulnerando lo dispuesto tanto en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, como en los demás cuerpos normativos especiales, referidos precedentemente.



En efecto, corresponde objetar que las funciones asignadas al citado Centro de Responsabilidad Salud Mental y Psiquiatría se confundan con las del Jefe de Servicio Clínico de Psiquiatría, especialmente considerando que los funcionarios de la Administración del Estado se rigen por el principio de jerarquía, según indica, entre otros, el artículo 7° de la ley N° 18.575, que precisa que “Los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado” y que, como establece dicha disposición, una de sus obligaciones es “obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico”. 



De la misma forma, la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo -aplicable en la especie-, en su artículo 3°, letra f), prescribe que la carrera funcionaria “Es un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos”. Por su parte, el artículo 9° del antedicho Estatuto establece que “Todo cargo público necesariamente deberá tener asignado un grado de acuerdo con la importancia de la función que se desempeñe y, en consecuencia, le corresponderá el sueldo de ese grado y las demás remuneraciones a que tenga derecho el funcionario”. A su vez, el artículo 3°, letra b), de esa ley define a la planta de personal, en lo que interesa, como “el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución”.



Al respecto, debe señalarse que una de las expresiones de la jerarquía es que los funcionarios públicos están incorporados en un sistema de plantas de personal en las cuales se les ordena en forma piramidal de mayor a menor, según un grado remuneratorio asignado acorde a la importancia de la función que desempeña o la plaza que se sirve, como se desprende de los dictámenes N°s. 7.318, de 2010, y 24.625, de 2011. Asimismo, en armonía con la citada jurisprudencia, cabe tener presente que el principio de la jerarquía supone la existencia de personas con mayor poder de decisión, en relación con otros que deben acatar o cumplir esas decisiones, y que tal orden está determinado por la estructura básica fijada, esencialmente, en la planta de cada servicio.



En el caso que se analiza, y tal como se ha señalado, se han creado los aludidos centros de responsabilidad de psiquiatría, al mando de un funcionario cuyas atribuciones se confunden e incluso superponen con las del cargo de Jefe de Servicio Clínico que sirve el señor Vicente. Asimismo, debe advertirse que este último se encuentra contemplado en la planta del Servicio de Salud Concepción -que comprende al mencionado Hospital-, fijada mediante el decreto con fuerza de ley N° 20, de 2008, del Ministerio de Salud, no así las jefaturas de los aludidos centros, que no están previstas en dicha planta, y que son ejercidas, en la actualidad, por un profesional funcionario a contrata, regido por la ley N° 19.664, cual es la calidad que ostenta el señor Pérez. 



De esta manera, la creación de estas jefaturas no tiene sustento en el cuerpo legal que establece la planta de dicho servicio y no es posible, mediante una norma de inferior jerarquía, contemplarlas fuera de ese orden jerárquico -especialmente cuando sus atribuciones se confundan o superpongan con las de cargos contemplados en aquella-, como se ha pretendido en la especie, ni tampoco disponer que sean ejercidas por personal a contrata, si no existe normativa especial que así lo faculte, lo que no consta en la especie.



Precisado lo anterior, cabe concluir que si bien el director del Hospital Clínico Regional Guillermo Grant Benavente de Concepción está facultado para organizar internamente el establecimiento y asignar las tareas correspondientes, dicha organización debe ser realizada en conformidad a la normativa vigente -tal como lo ordenan el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud y los decretos N°s. 38, de 2005,  y 140,  de 2004, de esa Cartera de Estado-, observando los principios administrativos de eficiencia y eficacia, evitando la duplicidad de funciones y respetando la jerarquía establecida por la planta del Servicio, conforme a lo dispuesto en la ley N° 18.575.



En consecuencia, dicha autoridad deberá, a la brevedad, dictar los actos que en derecho correspondan e implementar las acciones pertinentes, para ajustar la organización interna de ese establecimiento al ordenamiento jurídico, informando de ello a este Órgano de Control.



Además, deberá dar estricto cumplimiento, en lo sucesivo y cuando corresponda, a lo dispuesto en el artículo 52 de la ley N° 19.880 -que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado-, conforme al cual los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros, observación que es especialmente aplicable a las resoluciones exentas aludidas en este pronunciamiento.
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República