Dictamen N° E14360

Texto del dictamen

N° E14360                    Fecha: 28-01-2025

I. Antecedentes

Mediante el oficio N° E454747, de 2024, esta Contraloría General requirió a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo (SVU) emitir un informe jurídico con motivo de la circular N° 441, de 2023 (DDU 490), de la División de Desarrollo Urbano, que tiene por objeto “precisar si la excepción establecida en el inciso quinto del artículo 116 de la LGUC para las obras de carácter policial de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, resulta aplicable a las edificaciones destinadas a ‘Complejos Fronterizos’, y además precisar el uso de suelo y clase a los que corresponde asimilar dichas edificaciones”, cuya copia informativa fue remitida por ese organismo.

Lo anterior, a fin de conocer los fundamentos que se tuvieron a la vista para estimar que “los complejos fronterizos, al contemplar instalaciones de carácter policial, localizadas en los pasos fronterizos habilitados -cuya función principal es resguardar la seguridad nacional mediante el control de flujos de personas, mercancías y vehículos que ingresan y salen del país- les sería aplicable la excepción dispuesta en el inciso quinto del artículo 116 de la LGUC” y que “la actividad complejo fronterizo debe asociarse a la clase de equipamiento seguridad”.

En esta oportunidad, la SVU informa, en primer término, que la petición de esta Sede de Control “no se condice con las competencias orgánicas asociadas a su potestad dictaminante”, pues “no ha sido formulada a raíz de una presentación de un administrado que pudiere resultar afectado, ni de algún otro organismo de la Administración del Estado”.

Luego, en relación con el contenido de la señalada DDU 490, manifiesta, en síntesis, que las construcciones y edificaciones destinadas a complejos fronterizos se encuentran dentro de la excepción contemplada en el inciso quinto del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, ya que “necesariamente están destinadas a contribuir activamente con la seguridad del país”.

Lo anterior, “pues a través de los controles y registros que se efectúan en ellos, constituyen un factor clave en el resguardo de nuestras fronteras y en la cautela del ordenamiento jurídico de Chile” y que, si bien las fuerzas de orden y seguridad no ocupan la superficie completa de los complejos fronterizos, no es posible clasificar solo la parte en que se localizan con el carácter que les da el inciso quinto del artículo 116 de la LGUC.

II.	Fundamentos jurídicos

El artículo 4° de la LGUC prescribe que “Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponderá, a través de la División de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicación de las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las que se mantendrán a disposición de cualquier interesado”.

Por su parte, el artículo 116, inciso primero, de la misma ley, establece que “La construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales, a petición del propietario, con las excepciones que señale la Ordenanza General”. Agrega, el inciso segundo, que “Deberán cumplir con esta obligación las urbanizaciones y construcciones fiscales, semifiscales, de corporaciones o empresas autónomas del Estado y de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, de Gendarmería de Chile”.

Añade, el inciso cuarto, que “No requerirán permiso las obras de infraestructura de transporte, sanitaria y energética que ejecute el Estado, sin perjuicio de lo establecido en el inciso final del artículo 55, ni las obras urbanas o rurales de carácter ligero o provisorio, en la forma que determine la Ordenanza General”.

Sobre ello, el artículo 2.1.29. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo-, indica, en su inciso primero, en lo atingente, que el tipo de uso infraestructura se refiere a las edificaciones o instalaciones y a las redes o trazados destinadas, entre otras, a infraestructura de transporte, tales como vías y estaciones ferroviarias, terminales de transporte terrestre, recintos marítimos o portuarios, instalaciones o recintos aeroportuarios, etc.

En tanto, el inciso quinto del referido artículo 116 previene, en lo que importa, que “Sin perjuicio de lo establecido en el inciso segundo, las obras de carácter militar de las Fuerzas Armadas, las de carácter policial de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, las de carácter penitenciario, destinadas a sus fines propios” “sean urbanas o rurales, no requerirán de los permisos a que se refiere el inciso primero de este artículo ni estarán sometidas a inspecciones o recepciones de ningún tipo por las Direcciones de Obras Municipales mientras tengan este carácter”.

Agrega el mismo inciso, que “En igual forma no les serán aplicables las limitaciones ni autorizaciones establecidas en el artículo 55. Estas excepciones se extenderán igualmente, a las demás obras ubicadas dentro del mismo predio en que se emplacen las construcciones a que se refiere este inciso, aun cuando estén destinadas a su equipamiento o al uso habitacional”.

A su respecto, el artículo 2.1.33. de la OGUC, que establece las clases del uso equipamiento, prevé la de seguridad, que considera “establecimientos destinados principalmente a unidades o cuarteles de instituciones encargadas de la seguridad pública, tales como unidades policiales y cuarteles de bomberos, o destinados a cárceles y centros de detención, entre otros”.

De lo expuesto, y como puede apreciarse, las obras de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública que se encuentran exceptuadas de obtener permiso de edificación, conforme al inciso quinto del artículo 116 de la LGUC, son solo aquellas de carácter policial cuya ejecución este destinada a los fines propios de los aludidos organismos.

Finalmente, cabe recordar que la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida en el dictamen N° 76.049, de 2015, reconoció lo expresado en el oficio N° 233, de 2012, de la misma División de Desarrollo Urbano -ratificado por el oficio N° 399, de 2015, de esa SVU-, en orden a que las actividades que se desarrollan en los complejos fronterizos son similares a aquellas que se realizan en un aeropuerto de carácter internacional, toda vez que en ambos se encuentran dependencias de diversos servicios de la Administración del Estado.

III.	Análisis y Conclusión

Como informa la SVU, en los complejos fronterizos se controlan por el Estado los flujos de personas, mercancías y vehículos que ingresan y salen del país por los pasos fronterizos habilitados, operando distintos organismos tales como la Policía de Investigaciones de Chile, el Servicio Nacional de Aduanas, el Servicio Agrícola y Ganadero y Carabineros de Chile.

Así, las actividades que se desarrollan en esos recintos no se limitan a aquellas que realizan las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, sino que comprenden también las que se refieren a control aduanero y fitozoosanitario.

De este modo, la ejecución de este tipo de establecimientos contempla la construcción de distintas instalaciones en las que cada uno de los apuntados organismos puede desarrollar sus labores específicas, por lo que no es posible calificarlos como obras de carácter policial.

En igual sentido, y dado lo prescrito por la OGUC, tampoco pueden clasificárseles como equipamiento de clase seguridad, ya que, como se indicara, estos recintos contemplan la construcción de una infraestructura que alberga distintos organismos y en que se cumplen diversas funciones, y no comprenden exclusivamente unidades o cuarteles de las instituciones encargadas de la seguridad pública.

En ese contexto, teniendo presente lo señalado en el antedicho dictamen N° 76.049, y considerando su indisoluble vinculación -y de las funciones que allí se desarrollan- con el transporte de personas, mercancías y vehículos hacía y desde otros países, esta Contraloría General es de parecer que los complejos fronterizos constituyen -para efectos urbanísticos- infraestructura de transporte, de modo que, en tal medida y en cuanto los ejecuta el Estado, a su construcción le resulta aplicable la excepción de permiso de edificación contenida en el inciso cuarto del artículo 116 de la LGUC.

En mérito de lo expuesto, la SVU deberá adoptar las providencias necesarias destinadas a ajustar la precitada DDU 490 a lo indicado precedentemente, informando de ello a esta Entidad de Fiscalización en el plazo de 20 días contado desde la recepción de este oficio.

Finalmente, en relación con la facultad para pronunciarse sobre la legalidad de los actos de la Administración, cabe recordar a esa dependencia que la Contraloría General cuenta con las atribuciones que al efecto le ha reconocido la Carta Fundamental en su artículo 98 y su ley orgánica, N° 10.336, particularmente en sus artículos 1°, 5°, 6°, 9° y 19, las que no están condicionadas en su ejercicio a la solicitud de un tercero.

Saluda atentamente a Ud.,

Víctor Hugo Merino Rojas
Contralor General de la República (S)