Dictamen N° 44192

Texto del dictamen

N° 44.192 Fecha: 3-X-2007

El Servicio Nacional de Aduanas ha solicitado la reconsideración del oficio N° 3.420, de 2007, de la Contraloría Regional de Valparaíso, que devolvió sin tramitar la resolución N° 120, de 2007, de esa entidad, por medio de la cual y como resultado de un concurso interno de promoción, se designa a los funcionarios que indica en los cargos que se señalan.

En relación con la referida solicitud, es necesario manifestar, previamente, que la aludida Contraloría Regional objetó las bases del referido certamen, sancionadas por la resolución N° 3.211, de 2006, del mencionado servicio, por estimar que no se ajustaban a la disposiciones aplicables al mencionado proceso, esto es, las contenidas en la ley N° 19.479 y en el decreto N° 265, de 2004, del Ministerio de Hacienda.

En primer término, se debe anotar que, por medio del citado oficio devolutorio, se objetó el párrafo N° 5 de las bases del certamen que nos ocupa, dado que la tabla de ponderación de los factores mínimos que en él se menciona y que se deben considerar para la provisión de los empleos vacantes de la planta de técnicos, asigna ciertos porcentajes que no corresponden a los establecidos en el artículo 7°, inciso tercero, del citado decreto N° 265, de 2004.

Sobre el particular, es dable señalar que dicho precepto reglamentario establece que los factores aptitud para el cargo; experiencia laboral calificada y desempeño funcionario deben tener una ponderación mínima de 35%, 25% y 10%, respectivamente, siempre que se incorporen factores adicionales, ya que, en caso contrario, la ponderación de aquéllos se incrementará en los puntos porcentuales que indica, manteniéndose, en todo caso, la importancia relativa original de cada uno de ellos.

Agrega dicha norma, en lo que interesa, que el factor capacitación pertinente tendrá una ponderación entre 10% y 15% y, si se consideran factores adicionales, la ponderación de estos no podrá ser inferior a 5%, pero que, en todo caso, la suma de todos los factores no podrá ser inferior a 100%.

Ahora bien, del análisis de las bases en cuestión, aparece, por una parte, que en la tabla aplicable a las postulaciones a la planta de técnicos, al factor capacitación pertinente, se le otorgó una ponderación de 15% y, por otra, que se incorporó, como factor adicional, el de afinidad del título de postulación, al que se le asignó una ponderación de 7%, superior, desde luego, al 5% mínimo que ordena el mencionado artículo 7°.

De esta manera, la suma total de los factores, sólo alcanzó un 92%, por lo que quedó un 8% sin asignar, atendido lo cual, el servicio ocurrente incrementó, a través de las mencionadas bases, los porcentajes correspondientes a los factores aptitud para el cargo en un 4%; experiencia laboral calificada en un 3% y en un 1 % el correspondiente al desempeño funcionario, con lo cual se obtuvo el 100% de ponderación.

Por consiguiente, por medio de las referidas bases, se asignaron a los índices de selección, los porcentajes y los incrementos en puntos porcentuales necesarios para obtener el 100% de ponderación, tal como lo establece la regla contenida en el referido artículo 7°, por lo que procede dejar sin efecto la observación que, sobre el particular, efectuó la Contraloría Regional de Valparaíso, a través de su oficio N° 3.420, de 2007.

Además, se objetó el hecho de que en las señaladas bases, al establecer el porcentaje mínimo de evaluación para el factor "aptitud para el cargo", no se habría señalado ninguna tabla que permita asignar puntaje a los resultados de los exámenes de conocimientos que debieron cumplir los candidatos, lo que implicaría una vulneración a lo prescrito en la letra a) del artículo 7° del referido texto reglamentario.

Sobre el particular, se debe anotar que, de conformidad con lo previsto en esta última disposición, la evaluación del mencionado factor, corresponde al resultado obtenido en exámenes o pruebas de conocimiento, para lo cual deberán elaborarse tablas que asignen puntaje a los resultados de cada uno de los instrumentos de selección que se apliquen.

Conforme a lo anterior, todos los candidatos que participaron en el referido certamen debieron rendir un examen de conocimiento según el estamento al cual postulaban y cuyos resultados debían expresarse en una escala determinada de puntos.

Pues bien, del estudio de la documentación que se acompaña, en especial de las bases técnicas correspondientes a la licitación pública para la contratación de servicios para la elaboración, aplicación, corrección y evaluación de los exámenes de conocimientos para el concurso de que se trata, aprobadas por resolución N° 3.247, de 2006, del servicio ocurrente, aparece que la aludida tabla fue fijada y aplicada tal como se debió efectuar, por lo que esta objeción también debe ser desestimada.

Enseguida, corresponde expresar que también se observó lo señalado en el párrafo 5.1., de las bases, en cuanto en él se dispone que en el caso de producirse vacantes en la planta de directivos, ellas se proveerán según el puntaje obtenido en los referidos exámenes de conocimientos, ya que ello infringiría lo dispuesto en el N° 3 del artículo 10 de la ley N° 19.479 y en el artículo 12 del aludido decreto N° 265, de 2004.

En relación con lo anterior, es necesario señalar que el indicado numeral prescribe que "la provisión de los cargos vacantes de cada planta se efectuará, en cada grado, en orden decreciente, conforme al puntaje obtenido por los postulantes".

Por su parte, el aludido artículo 12, dispone que la provisión de los cargos vacantes de cada planta se efectuará en cada grado, en estricto orden decreciente, conforme al puntaje obtenido por los postulantes idóneos, para lo cual y respecto de cada planta, debe confeccionarse un listado, en orden decreciente, según el puntaje que aquéllos hubieren logrado.

A su vez, el inciso final del artículo 7° del mismo texto reglamentario, previene que "el puntaje final de cada postulante será la sumatoria de los puntajes obtenidos, ponderado de acuerdo a lo determinado en las bases del concurso".

En armonía con los recién citados preceptos, el inciso final del artículo 11 del referido reglamento, prescribe, en lo que interesa, que el Comité de Selección ordenará que se notifique el puntaje final obtenido por los postulantes idóneos en el concurso.

Como es dable apreciar, la provisión de los cargos vacantes de cada estamento, debe efectuarse en cada grado, según el puntaje final, el cual corresponde a la sumatoria de la puntuación ponderada de los factores de selección, de acuerdo a lo determinado en las bases.

En este sentido, es dable destacar que, según aparece de lo establecido en el cuadro que se consigna en el párrafo 5. de las mencionadas bases, la puntuación final se obtiene de la sumatoria de los porcentajes asignados a los factores de selección que ahí se indican, entre los cuales se encuentra el examen de conocimiento.

Por consiguiente, a ese respecto, este Órgano Contralor debe señalar que la regla anotada en el párrafo 5.1. de las bases en estudio, en cuanto indica que los cargos en la planta de directivos se proveerán según el puntaje obtenido en el examen respectivo, debe entenderse en el sentido de que aquél corresponde a uno de los factores que, debidamente ponderado, debe sumarse para obtener el puntaje final del postulante idóneo y, por ende, no significa una infracción a lo dispuesto en el N° 3 del artículo 10 de la ley N° 19.479, ya que para efectuar las promociones que nos ocupan, se deberá considerar el puntaje final, esto es, el que resulta de la suma del puntaje de todos los factores.

Por otra parte, por medio del oficio cuya reconsideración se solicita, también se objetó el hecho de que tratándose del factor experiencia laboral, en las bases en examen no se fijaron tablas que permitieran asignar puntaje por el desarrollo de la carrera funcionaria, como lo exige el inciso segundo, de la letra d., del artículo 7° del mencionado decreto N° 265, de 2004.

Al respecto, se debe tener presente que, según lo previsto en la aludida norma reglamentaria, para medir la experiencia laboral calificada, "deberán confeccionarse tablas que asignen de manera objetiva puntaje a los años de servicio, con un número máximo de años a valorar. Del mismo modo, se procederá respecto del desarrollo de la carrera funcionaria según el desempeño en plantas, grados y o funciones específicas".

Ahora bien, de acuerdo con las condiciones establecidas en las bases en estudio, la carrera funcionaria no se encuentra considerada en ese factor, por lo que no se requería la elaboración de una tabla que permitiera evaluar el desempeño funcionario.

En virtud de lo expresado, cumple informar que no resulta procedente la observación que se analiza y, por consiguiente, lo estipulado en las aludidas bases se ajustan a lo ordenado en la norma establecida en la letra d. del artículo 7° de dicho reglamento.

Además, también se observó lo dispuesto en el párrafo 5.5. de las referidas bases, en lo relativo al factor adicional denominado afinidad de título habilitante, en virtud del cual a los candidatos a la planta de técnicos que tuvieren aprobados seis semestres de carreras inconclusas, se les debe considerar la mitad del puntaje que se asigna a la carrera respectiva, por cuanto ello significaría, según se expresa en el oficio en cuestión, discriminar a esos oponentes con respecto de aquellos que, para esos efectos, justifican poseer un título técnico o profesional.

En relación con lo anterior, es útil señalar que el párrafo IV del artículo 8° de la ley N° 19.479, señala los requisitos de estudios y de experiencia exigibles para el ingreso y promoción en los empleos del estamento de técnicos, según los grados de la escala de sueldos que indica.

Del análisis de la precitada norma se advierte que uno de los requisitos que habilitan a los empleados del organismo de que se trata, para postular a un concurso de promoción, lo constituye la posesión de un título de técnico, según sea el grado asignado al cargo al cual se postula, exigencia que se encuentra prevista en el N° 2., párrafo IV. de las bases.

Puntualizado lo anterior, se debe señalar que, de conformidad con lo prescrito en el inciso segundo del artículo 10 de la ley N° 19.479, los factores que serán considerados en cada concurso, la forma en que ellos serán ponderados y el puntaje mínimo para ser considerado postulante idóneo, deberán ser informados a los candidatos que postulen, antes de iniciarse el proceso de selección.

En armonía con la citada norma legal, el artículo 7° del decreto N° 265, de 2004, dispone, en lo que interesa, que las bases del concurso podrán establecer adicionalmente otros factores de selección, tales como la obtención de los títulos y o grados académicos, diferentes de los exigidos para el cargo.

Atendido lo señalado, resulta forzoso distinguir entre el requisito que deben cumplir los candidatos para el ingreso o promoción en una de las plantas de personal del servicio ocurrente, como poseer un determinado título, con la ponderación o valoración que, en las respectivas bases, se le asigne a un diploma como factor adicional de selección.

En este contexto, es dable tener presente que en el párrafo 5.5. de las bases, se estipuló que el factor afinidad del título habilitante, tiene por objeto valorar la pertinencia de un título profesional o técnico, con las funciones de la planta a la que se postula y que, "en el caso de los postulantes a la planta de técnicos, con seis semestres aprobados de carreras inconclusas, se considerará la mitad del puntaje correspondiente a la afinidad de la carrera en el factor afinidad de título".

Como consecuencia de lo anterior, se establece un factor adicional de selección, cual es, la posesión de un diploma profesional o técnico y que permite que a los candidatos al estamento de técnicos, que acreditan haber aprobado estudios de seis semestres, correspondientes a una carrera inconclusa conducente a un título comprendido en la tabla afinidades de título habilitante, se les consideren esos estudios con la mitad de los puntos de quienes han finalizado los respectivos estudios y, por ende, han obtenido el correspondiente diploma.

En virtud de lo expresado, y atendido que, tal como antes se anotó, la autoridad se encuentra facultada para establecer factores adicionales de selección en los certámenes de personal en estudio, fijando el valor correspondiente a esos elementos, como ocurre con el denominado afinidad del título habilitante, en las bases en examen se pudo establecer que los postulantes que acreditaran los referidos estudios inconclusos, tendrían un puntaje inferior respecto de aquellos que se encontraban en posesión del correspondiente diploma, ya que, en la especie, no se trata de la ponderación de un título exigido como habilitante para ocupar el respectivo empleo.

En consecuencia, cumple informar que en el aspecto antes reseñado, la condición fijada en el párrafo 5.5. de las bases, en cuanto a otorgar la mitad del puntaje a los candidatos a los cargos vacantes de la planta de técnicos, que sólo acrediten seis semestres de estudios de una carrera inconclusa, no ha significado un acto de discriminación que se traduzca en una preferencia basada en razones distintas a los méritos, calificaciones, aptitudes o competencias exigidas para el desempeño del correspondiente cargo, como tampoco una infracción al principio de igualdad de los candidatos, por lo que esta objeción debe ser desechada.

Por otra parte, también se observó la mencionada resolución N° 120, de 2007, en atención a que los postulantes promovidos no habrían manifestado expresamente la aceptación al cargo al que son promovidos, lo que implicaría una transgresión al artículo 22 de la ley N° 18.834 -aplicable en la especie según lo ordenado en el inciso final del artículo 10 de la ley N° 19.479-, sin que pueda presumirse la aceptación tácita del mismo, como se establece en el párrafo 8.1.1 de las bases en examen.

Al respecto, es dable anotar que el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.479, establece el procedimiento al cual deben someterse los aludidos concursos de promoción, disponiendo, en su N° 4, que las vacantes que se produzcan por efecto de la provisión de los cargos conforme al orden decreciente del puntaje obtenido por los postulantes, se proveerán en acto seguido, como parte del mismo concurso y siguiendo iguales reglas.

Sobre el particular, esta Contraloría General manifestó, a través de su dictamen N° 20.041, de 2005, que al proveerse un cargo conforme a ese procedimiento, el funcionario que accede a la plaza vacante, deja libre el cargo que servía, debiendo la autoridad proveer este empleo como parte del mismo certamen, disponiéndose las respectivas promociones en orden decreciente y en un solo acto administrativo.

Lo anterior, añade dicho oficio, partiendo de la base que el legislador al incorporar el sistema de concursos y múltiples promociones, ha debido necesariamente tener en consideración la existencia de una ficción en cuya virtud se entiende que al mismo tiempo que se efectúan las designaciones en el cargo superior, se producen sucesivamente las vacantes respectivas, por cuanto, una interpretación contraria, implicaría dejar inoperante dicho sistema de promociones, por la complejidad y lentitud que significaría implementar otra vía de efectuar las promociones.

Por ello, entonces, resulta forzoso considerar que en el evento que, transcurrido el plazo que las bases otorgan para expresar la aceptación o rechazo al nuevo cargo, el silencio del postulante implica que acepta la promoción que se le notifica, dado que lo contrario, significaría dejar el procedimiento sometido al arbitrio de quien no pueda o no quiera ser notificado y emplazado, paralizándose así el proceso concursal.

A mayor abundamiento, cabe señalar que el proceso de selección en estudio, no está destinado únicamente a efectuar la promoción de los funcionarios, sino que, además, permite confeccionar los respectivos escalafones, los que no sólo son útiles para los efectos de la carrera funcionaria sino que también determinan la jerarquía de los distintos empleados de la entidad ocurrente, por lo que de no afinarse dicho proceso, se afecta tanto la situación personal de cada empleado -que se presume que participa en el certamen con el ánimo de ser promovido-, como también el normal funcionamiento del organismo.

Por lo tanto, y atendida la especial forma de efectuar las promociones que nos ocupan, esto es, en acto seguido, como parte del mismo concurso -conforme con lo preceptuado en el artículo 10 de la citada ley N° 19.479-, y por medio de un solo acto administrativo, la disposición del párrafo 8.1.1, de las bases, en cuanto a que la falta de expresión de voluntad del funcionario, dentro de un plazo determinado, debe entenderse como aceptación de la promoción de la que ha sido notificado, no constituye infracción a la normativa que rige el certamen en estudio, por lo que la observación en examen, debe ser dejada sin efecto.

Además, en el mencionado oficio N° 3.420, de 2007, se señala que de las actas del Comité de Selección aparece que éste acordó considerar como capacitación externa tanto asignaturas correspondientes a carreras inconclusas, conducentes a títulos profesionales, técnicos o a grados académicos distintos a los exigidos como habilitantes para ejercer el cargo, como también determinados postítulos, lo que infringiría lo dispuesto en el artículo 28 de la ley N° 18.834.

En relación con este punto, se debe señalar que según lo ordenado en el inciso final del artículo 10 de la ley N° 19.479, los concursos de promoción como el que se examina, se regirán en primer término por las reglas que en dicha disposición se establecen y, en lo que sea pertinente, por las normas del Párrafo 1° del Título II de la ley N° 18.834, dentro del cual no se encuentra el aludido artículo 28, toda vez que éste forma parte del Párrafo 3° del mencionado Título, por lo que no resulta procedente entender que, en la especie, ha existido una vulneración de dicho precepto estatutario.

Precisado lo anterior, se debe tener presente que el referido artículo 7° del citado decreto N° 265, de 2004, prescribe que el factor capacitación pertinente comprende aquellas actividades que la Dirección Nacional defina y establezca para efectos de los mencionados concursos, las que, en todo caso, deberán corresponder a una mayor especialización y actualización de los conocimientos de los funcionarios en materias afines a las funciones del servicio.

Como es dable advertir, de conformidad con lo prescrito en el aludido precepto reglamentario, corresponde a la referida Dirección, decidir respecto de las actividades o cursos de capacitación que, con la condición ya anotada, se considerarán para los efectos de los concursos de promoción que se realicen en la entidad ocurrente.

Pues bien, mediante la resolución N° 3.229, de 2006, la autoridad competente del servicio, estableció que, para efectos del concurso en comento, las actividades y cursos correspondientes a la capacitación externa, debían encontrarse comprendidos dentro de la matriz de pertinencia que señala ese acto administrativo.

En armonía con las referidas normas, en el párrafo 5. de las bases se indican las exigencias que deben cumplir los cursos de capacitación para ser considerados en dicho certamen.

En este sentido, se debe hacer presente que mediante sus resoluciones N°s. 3.229 y 3.211, ambas de 2006, esta última que aprueba las bases en análisis, el Servicio Nacional de Aduanas, no sólo determinó el conjunto de materias a las cuales tenían que adecuarse las actividades o cursos de capacitación, sino que, además, otras condiciones necesarias para que aquéllas pudieran ser consideradas en el certamen en estudio,

Ahora bien, según consta de las actas del comité de selección constituido para efectos de dicho concurso, determinados cursos de carreras inconclusas, así como los estudios correspondientes a un postítulo, se consideraron como capacitación externa, cuestión que, tal como antes se señaló, correspondía a una definición que efectuó el mencionado organismo, de manera tal que si los aprendizajes adquiridos en ellos se encuentran relacionados con la matriz de pertinencia establecida en la citada resolución N° 3.229, de 2006, y se acreditan en los términos que indican las bases, resulta procedente que sean considerados y ponderados como capacitación.

Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, se debe manifestar que, para que a un determinado diploma se le reconozca la categoría de título profesional, debe cumplir con los requisitos que señala el artículo 35 de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, en relación con lo preceptuado en el artículo 56 de ese texto legal, tal como ocurre con el, de profesor, el cuál debe ser otorgado por una universidad después de que el alumno hubiere obtenido el grado de licenciado en educación, de manera que si no reúne esas exigencias, los estudios respectivos pueden estimarse como actividades de capacitación.

De conformidad con lo expresado, es dable informar que no se observa impedimento para que el comité de selección estimara como capacitación externa ciertos estudios calificados de postítulo y determinadas asignaturas pertenecientes al plan académico de una carrera de estudios.

Finalmente, en el citado oficio N° 3.420, de 2007, se señaló que de los antecedentes adjuntos a la mencionada resolución N° 120, de 2007, no aparece que se hubiera dado cumplimiento a lo previsto en el inciso final del artículo 9° del citado decreto N° 265, de 2004, en cuanto a la obligación del comité de selección de dejar constancia de los postulantes aceptados y rechazados y, además, de ordenar la notificación de los funcionarios cuya postulación les fue rechazada.

Sobre este aspecto, cabe anotar que, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que el comité de selección efectuó una revisión de las postulaciones, determinando la nómina de las rechazadas, de lo cual se infiere que las que no se encontraban en esa lista, eran las postulaciones aceptadas.

En todo caso, esta Entidad Fiscalizadora estima que, en la especie, la referida circunstancia no ha configurado un vicio que haya tenido una influencia decisiva en los resultados del proceso de selección y que implique su invalidación, por cuanto la nómina de los funcionarios promovidos corresponde a los que se les aceptó su postulación, sin que exista constancia de que se hayan presentado reclamos o recursos de los servidores cuya oposición fuera desestimada por el mencionado comité.

En consecuencia, cumple esta Contraloría General con señalar que las bases del concurso interno de promoción de que se trata, se encuentran conforme a las disposiciones de la ley N° 19.479 y del decreto N° 265, de 2004, del Ministerio de Hacienda.

En otro orden de consideraciones, se debe anotar que la mencionada Contraloría Regional expresa que la abstención que, en el aludido oficio N° 3.420, de 2002, se efectúa respecto del reclamo deducido conforme a lo prescrito en el artículo 160 de la ley N° 18.834, por doña XX -aspirante en el concurso de que se trata-, se debe al hecho de que dicho recurso habría sido deducido en forma extemporánea.

Al respecto, es forzoso informar que según la documentación presentada por la recurrente, ella fue notificada en forma personal del resultado de su postulación en el certamen en estudio, el 22 de enero de 2007 y el reclamo lo presentó el 2 de febrero del mismo año, esto es, dentro del plazo de diez días hábiles que indica el mencionado artículo 160 y que resulta aplicable- a la situación en estudio, según lo señalado en el inciso sexto del artículo 10° de la ley N° 19.479.

Precisado lo anterior, corresponde anotar que la recurrente aduce en su presentación que no obstante de que presentó un certificado que acredita que realizó el seminario efectuado por la Asociación Nacional de Funcionarios de Aduanas de Chile, denominado "Funcionamiento y Eficacia del Nafta", impartido los días 31 de mayo y 1 de junio de 2001, de 20 horas académicas de duración, aquél no habría sido considerado en el sub-factor capacitación externa.

Requerido para que informara sobre el particular, el Servicio Nacional de Aduanas, reconoce que se trata de una actividad externa, pero que el certificado presentado por la interesada, no indica las horas de duración de dicho seminario, de manera que, de conformidad con las bases del referido proceso de selección, no correspondía asignar puntos por dicha actividad.

Expuesto lo anterior, es útil señalar que, según lo establecido en los párrafos 5.4 y 5.4.2., de las bases, el factor capacitación externa considera los cursos realizados en el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2005 y acreditados mediante certificados que incluyan nombre del curso, entidad ejecutora, fecha de realización y horas de duración.

Sobre el particular, cabe señalar que, según consta de la documentación acompañada por el aludido servicio, la interesada adjuntó a su postulación un certificado que indica que participó en el seminario en cuestión, sin que, en todo caso, en él se señalen las horas de su duración.

Sin embargo, debe tenerse presente que uno de los antecedentes que acompaña la recurrente a su reclamo, es un certificado extendido por la mencionada Asociación de Funcionarios, fechado el 25 de diciembre de 2005; en el cual se expresa que el citado seminario tuvo una duración de 20 horas académicas y que esa información fue entregada con antelación a la realización del concurso de que se trata, en la oficina de personal del aludido servicio.

Como puede advertirse, la recurrente se presentó al certamen en análisis haciendo valer una actividad de capacitación cuya duración se encontraba registrada en el departamento de personal de la entidad, por lo cual, no se requería que la interesada acreditara nuevamente esa circunstancia.

En consecuencia, el Servicio Nacional de Aduanas deberá considerar en la oposición de la señora XX, el seminario antes mencionado y efectuar el cálculo del puntaje que corresponde en el factor capacitación pertinente y, por consiguiente, determinar el resultado final de su postulación.

Déjese sin efecto el oficio N° 3.420, de 2007, de la Contraloría Regional de Valparaíso.