Dictamen N° 2223

Texto del dictamen

N° 2.223 Fecha:	15-I-2007

Se ha dirigido a esta Contraloría General don X.X., profesional funcionario del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, con desempeño en el Hospital Félix Bulnes Cerda, reclamando en contra de la calificación asignada por su desempeño laboral durante los años 2003, 2004, y 2005, por cuanto, en su opinión, en dichos procesos calificatorios se habría incurrido en vicios de procedimiento que afectarían la legalidad de los mismos. Asimismo, por el oficio citado en el epígrafe, el Director del precitado Establecimiento Hospitalario requiere una pronta resolución del caso, para adoptar las medidas necesarias respecto a organizar la dotación de los servicios clínicos correspondientes.

Requeridos sus informes, el Director del Hospital Félix Bulnes Cerda, los remitió mediante los oficios N°S. 513 y 1.103, ambos de 2006.

Sobre el particular, cabe manifestar, como cuestión previa, que mediante el dictamen N° 31.407, de 2005, se concluyó, en lo que interesa, que el proceso calificatorio del año 2003 debía retrotraerse al estado de emitirse un nuevo fallo suficientemente fundado, toda vez que resultaba evidente que la resolución que recaía en la apelación del acuerdo de la Junta Calificadora correspondiente, afectaba la carrera funcionaria del señor X.X., motivo por el cual las conclusiones de aquélla deben estar adecuadamente fundadas y obedecer a un raciocinio que las justifique, pues de lo contrario podía encubrir una arbitrariedad.

Precisado lo anterior, se debe señalar, ahora, que las normas aplicables a la situación en estudio, son las contenidas en los artículos 18 al 21 de la ley N° 15.076 y, en los artículos 44 y siguientes del decreto N° 110, de 1963, del Ministerio de Salud y sus modificaciones, disposiciones que regulan los procesos calificatorios de los profesionales funcionarios afectos a esa ley.

AI respecto, es importante consignar que el proceso de calificaciones es un procedimiento reglado que tiene por objeto evaluar el desempeño y aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo, que servirá de base, entre otras materias, para los estímulos y la eliminación del servicio, el que contempla tres etapas: la precalificación por el jefe directo, la calificación por la Junta Calificadora y la apelación.

Respecto del proceso calificatorio del año 2003, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que la Junta Calificadora en cumplimiento de lo dispuesto en el dictamen N° 31.407, de 2005, emitió un nuevo acuerdo sobre las calificaciones del profesional funcionario señor X.X. por su desempeño en el cargo de médico cirujano infantil, con 28 horas semanales, en el cual se expresan en forma clara las razones y circunstancias precisas y objetivas que causaron la mantención de las notas asignadas a los distintos rubros objetos de evaluación, determinando incluirlo en Lista N° 2, Buena.

Por su parte, de los mismos antecedentes, consta que el Director del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto por el afectado en contra de la calificación asignada a su desempeño, sólo se limita a señalar que mantiene la calificación, sin expresar en forma clara las razones y circunstancias precisas y objetivas que causaron la mantención de las notas asignadas a los distintos rubros objetos de evaluación, actuación que constituye un vicio que afecta la legalidad del proceso calificatorio en estudio.

Lo anterior, pues la obligación de fundar el acuerdo respectivo, exige que éste enuncie los motivos, razones, causas específicas y circunstancias precisas que se han considerado para rever o mantener la calificación de un funcionario determinado, antecedentes que por sí mismos deben conducir al resultado de la evaluación verificada, debiendo existir, lógicamente, una concordancia entre el fundamento emitido y las notas asignadas al empleado.

Ello, debe comprenderse así, con el objeto de cumplir una doble finalidad; por una parte, permitir que el servidor esté en condiciones de asumir adecuadamente su defensa, por la vía de interponer los recursos que le franquea la legislación vigente y no quede, en caso contrario, en la indefensión y, por la otra, que pueda mejorar su comportamiento laboral en el siguiente período, especialmente en aquellos casos que le han significado una disminución de su evaluación. (Aplica criterio contenido en dictamen N° 11.681, de 1999).

A mayor abundamiento, es menester hacer presente, que la jurisprudencia administrativa contenida en dictamen N° 42.268, de 2004, ha resuelto que la mencionada obligación obedece al principio de juridicidad que, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad, pues, en tal caso, resultarían arbitrarios y, por ende, ilegítimos.

En el mismo orden de consideraciones, se debe hacer presente que si bien el Reglamento de Calificaciones de los profesionales funcionarios afectos a la ley N° 15.076, no exige que la resolución del Director del Servicio de Salud que resuelve el recurso de apelación deba ser fundada, ello debe exigirse para no vulnerar lo dispuesto en los artículos 1 y 19 N° 2, de la Constitución Política de la República, de este modo, entonces, la citada resolución al señalar únicamente que mantiene la calificación y no señalar los antecedentes objetivos, causas específicas y circunstancias precisas consideradas para mantener la calificación otorgada a un funcionario determinado, constituye, como se señaló, un vicio que afecta la legalidad de dicho proceso calificatorio.

En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, cabe concluir, nuevamente, que en el proceso calificatorio del profesional funcionario señor X.X., correspondiente al año 2003, se ha configurado un vicio que afecta su legalidad, debiendo retrotraerse el mismo hasta la etapa de dictarse la resolución que resuelve la apelación por parte del Director del Servicio de Salud, con el debido fundamento, con arreglo a lo dispuesto en el cuerpo de este oficio.

Respecto de la calificación correspondiente al año 2004, cabe anotar, que del Acta N° 11, de fecha 24 de junio de 2005, aparece que en el cargo de 22 horas semanales que desempeña el interesado en la Unidad de Cirugía Infantil, la Junta Calificadora ordenó que ésta fuera efectuada por el Jefe de la Unidad de Cirugía, esto es, por el señor Z.Z., y no por el jefe subrogante de dicha repartición, el que había desempeñado el cargo por menos de seis meses.

Es del caso hacer presente, que en la primera precalificación efectuada por el jefe subrogante, el señor X.X. obtuvo 99 puntos, siendo clasificado en Lista N° 1, de Mérito; mientras que la precalificación posterior, realizada por el jefe directo, el recurrente fue calificado con 63 puntos, y clasificado en Lista N° 2, Buena, calificación que fue mantenida por el Jefe Superior del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, como consta del formulario de apelación.

Además, se debe hacer presente que de la calificación respectiva aparece que los factores "Eficiencia" y "Conducta" fueron evaluados con nota 2, respectivamente, no constando que tales evaluaciones se encuentren respaldadas con las correspondientes anotaciones de demérito, en los términos exigidos por el artículo 48, inciso séptimo, del citado decreto N° 110, de 1963, según el cual, sólo podrá aplicar las notas 1, 2 o 7, cuando estén respaldadas con anotaciones registradas en el informe de calificación del respectivo funcionario, durante el período calificatorio.

Por su parte, respecto a la calificación correspondiente al año 2004, en el cargo de 28 horas semanales que el interesado sirve en la Unidad de Emergencia Infantil, consta del formulario de Precalificación y Calificación que éste fue calificado con 54 puntos, en Lista N° 3, Regular, ponderación que fue mantenida por el Director del Servicio de Salud correspondiente.

AI respecto, es necesario precisar que de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que la Junta Calificadora, para evaluar el desempeño del señor X.X., habría considerado un documento sin número y fecha emanado del Director del Hospital Félix Bulnes Cerda, en el cual éste habría efectuado observaciones de carácter general al desempeño del interesado, que no se encuentran debidamente respaldadas con antecedentes objetivos.

En este sentido, se debe hacer presente, como ha sido resuelto por la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 42.268, de 2004, que la mera opinión respecto del desempeño de un funcionario determinado, no constituye un fundamento cabal en los términos que se han expuesto precedentemente, si ella resulta vaga e imprecisa y afecta sólo a uno o algunos de los factores de evaluación, pues no resultaría concordante un fundamento de tal naturaleza con las notas que sean asignadas en la totalidad de los factores de calificación, puesto que, en este evento, no se cumplirían las finalidades que se persiguen con la exigencia de un acuerdo fundado por parte de los organismos evaluadores.

De manera que las opiniones o apreciaciones de carácter general y eminentemente subjetivas expresadas por una autoridad, sin el respaldo de antecedentes objetivos, causas específicas o circunstancias precisas, no pueden constituir fundamento del acuerdo o resolución de la Junta Calificadora o del Jefe Superior del Servicio, respectivamente, para todos los efectos legales. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 23.946, de 1996).

Como es dable advertir, los argumentos vertidos por la Junta Calificadora para asignarle al afectado notas 2 en los rubros "Eficiencia" y "Conducta", constituye una infracción a lo dispuesto en el artículo 48, inciso séptimo, del decreto N° 110, de 1963, del Ministerio de Salud, toda vez que las asignaciones de notas no se encuentran respaldadas por las correspondientes anotaciones de demérito, situación que configura un vicio que afecta la legalidad del proceso calificatorio del profesional funcionario señor XX   correspondiendo, entonces, que el mismo se retrotraiga al estado en que el aludido organismo evaluador emita su informe de calificaciones, en el cual se justifique, si corresponde, la asignación de una determinada nota con las correspondientes anotaciones de demérito, sin perjuicio de los demás trámites que procedan con posterioridad. (Aplica dictamen N° 13.651, de 2006).

A mayor abundamiento, es útil recordar que cuando el legislador ha establecido un procedimiento reglado a observar por determinadas autoridades administrativas, en este caso, para calificar el desempeño de un funcionario, tales autoridades tienen la obligación de acatarlo y aplicarlo, sin que puedan alterar su contenido o recurrir a reglas diversas a las establecidas al efecto. (Aplica dictamen N° 7.064, de 2006).

Por otra parte, en cuanto al proceso calificatorio del año 2005, es dable consignar, que del .acta N° 18, aparece que la Junta Calificadora mantuvo los 40 puntos y la clasificación en Lista N° 4, Mala, asignada al recurrente por su desempeño en el cargo de 22 horas semanales que sirve en la Unidad de Cirugía Infantil, asignándole en los rubros "Eficiencia" y "Conducta", notas 2.

En este contexto, es útil recordar, nuevamente, que el artículo 48 del mencionado decreto N° 110, de 1963, establece que la nota 2 sólo se puede aplicar si está respaldada con anotaciones registradas en el informe de calificación del respectivo funcionario, situación que ocurre en la especie, pues se tuvo en consideración al momento de efectuarse la calificación del interesado, el Memorándum N° 268, de 28 de noviembre del año 2005, donde se le informa sobre anotación de demérito por faltas reiteradas a indicaciones de su jefatura.

Por su parte, en la nota de demérito, de 22 de septiembre del año 2005, aplicada por la profesional funcionario señora C.C., en su calidad de Jefe de Urgencia Infantil del Hospital Félix Bulnes Cerda, se dejó constancia de la actitud irrespetuosa y grosera del señor X.X. con el personal de enfermería acaecida el día 20 del mismo mes y año, anotación que el afectado se negó a firmar.

En este sentido, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 13.248, de 1998, entre otros, ha establecido que la anotación de demérito debe registrarse en la hoja de vida funcionaria y será ponderada en el proceso calificatorio correspondiente, hecho que no consta haber ocurrido en la situación que se analiza, a la luz de los antecedentes acompañados.

Luego, en lo que se refiere a la calificación correspondiente al año 2005, asignada al recurrente por su desempeño en el cargo de 28 horas semanales que sirve en la Unidad de Emergencia Infantil del precitado establecimiento hospitalario, se debe indicar que la Junta Calificadora mantuvo la calificación de 43 puntos, y clasificación en Lista N° 4, Mala, efectuada por el precalificador.

Al respecto, resulta necesario señalar, que de la citada "Acta N° 18" y de la "Hoja de Notificación", aparece que el peticionario fue calificado en los factores "Cooperación e Iniciativa" "Conducta", con notas 2, sin que de la documentación tenida a la vista conste que ésta se fundamente en alguna anotación de demérito, en los términos exigidos por el artículo 48 del tantas veces citado decreto N° 110, de 1963.

Por otro lado, se debe hacer presente, que en la mencionada "Acta N° 18" aparece que los profesionales funcionarios señores Y.Y y J.J., Director del Hospital Félix Bulnes Cerda y ex Jefe de la Unidad de Cirugía Infantil, respectivamente, se inhabilitaron de participar en la respectiva sesión, por considerar que su intervención restaría imparcialidad al proceso calificatorio correspondiente.

En este sentido, el artículo 62 del tantas veces citado decreto N° 110, de 1963, del Ministerio de Salud, dispone que la Junta Calificadora se constituirá por los cinco profesionales funcionarios de más alta jerarquía, aunque perciban sus remuneraciones de acuerdo con el sistema de la Escala única de Sueldos, con excepción del Jefe Superior del Servicio, y con la participación de un funcionario de la misma profesión del personal calificado, determinado por su antigüedad en el Servicio.

La misma disposición legal establece, en su inciso final, que en el caso de impedimento de algún miembro de la Junta, como ocurre en la especie, ésta será integrada por el profesional que debe subrogarlo en el desempeño de su cargo.

Además, debe recordarse que para sesionar y adoptar acuerdos, la Junta Calificadora deberá estar integrada por la totalidad de sus componentes, según lo contempla el artículo 64 del decreto N° 110, de 1963.

De lo expuesto se infiere, que en la respectiva sesión de la Junta Calificadora donde se analizó la situación del recurrente, se ha incurrido en un vicio de procedimiento, toda vez, que dicho organismo evaluador sesionó sólo con 3 de sus miembros, pues no se reemplazaron, en los términos expuestos en el aludido artículo 64 del decreto N° 110, de 1963, los miembros que se retiraron, aduciendo que se encontraban inhabilitados para efectuar una ponderación imparcial del recurrente.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que los argumentos vertidos por la Junta Calificadora para asignarle al afectado notas 2 en los rubros "Cooperación e Iniciativa" y "Conducta", y el hecho de haber funcionado sólo con 3 de sus miembros, constituyen una infracción a lo dispuesto en los artículos 48, inciso séptimo; 62 y 64, todos del decreto N° 110, de 1963, del Ministerio de Salud, toda vez que, en el primer caso, las asignaciones de notas no se encuentran respaldadas por las correspondientes anotaciones de demérito; en tanto, en el segundo caso, ante la ausencia de dos miembros no se recurrió al mecanismo de reemplazo contemplado en el cuerpo reglamentario en estudio, situaciones que configuran vicios que afectan la legalidad del proceso calificatorio del profesional funcionario señor X.X., correspondiendo, entonces, que el mismo se retrotraiga al estado en que el aludido organismo evaluador, con la totalidad de sus miembros integrantes, emita su informe de calificaciones, en el cual se justifique, si corresponde, la asignación de una determinada nota con las correspondientes anotaciones de demérito, sin perjuicio de los demás trámites que procedan con posterioridad. (Aplica dictamen N° 13.651, de 2006).

En este mismo sentido, llama la atención el hecho que el Director del Hospital Félix Bulnes Cerda, se haya inhabilitado de la sesión en que se estudiaría el caso del señor X.X., para otorgarle imparcialidad al proceso calificatorio correspondiente, y al mismo tiempo, la Junta Calificadora adoptó su decisión en base a las opiniones contenidas en un documento sin número ni fecha, expedido por dicha autoridad, en la cual abundan apreciaciones de carácter general, las que no se encuentran respaldadas por antecedentes objetivos, como consta de la referida "Acta N° 18".

Por último, en cuanto a los reclamos del interesado de ser víctima de acoso laboral, manifestado por la continua y permanente persecución funcionaria y hostigamiento por parte de las autoridades del Hospital Félix Bulnes Cerda, es dable consignar que éste efectuó una denuncia por los hechos indicados ante el Colegio Médico de Chile (A.G.), con fecha 22 de abril de 2005, en contra de la señora C.C., Jefe de la Unidad de Emergencia Infantil del Hospital Félix Bulnes Cerda, y además, interpuso recurso de protección, por los mismos hechos, ante la Corte de Apelaciones de Santiago, rol N° 1.474, de 2006, el cual fue declarado inadmisible.

De igual modo, consta que mediante la resolución N° 681, de 2005, se ordenó instruir un Sumario Administrativo para investigar la denuncia efectuada por el señor X.X., por presunto acoso laboral en su contra, efectuado por el señor J.J., Jefe de la Unidad de Cirugía Infantil, el cual terminó con la absolución del acusado, como aparece de la Vista Fiscal correspondiente.

En otro orden de consideraciones, es menester anotar, que de conformidad con lo prevenido en el artículo 73 del DFL. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Estatuto Administrativo, aprobado por la ley N° 18.834, aplicable en forma supletoria a los profesionales funcionarios regidos por la ley N° 15.076, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de este último texto legal, los funcionarios sólo podrán ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la institución correspondiente. Agrega, que las destinaciones deberán ser ordenadas por el jefe superior de la respectiva institución.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 51, de 1999 -y 31.738, de 2001, entre otros, ha resuelto que es atribución privativa de la autoridad máxima de un Servicio ordenar las destinaciones del personal de su dependencia, decidiendo discrecionalmente cómo distribuir y ubicar a los funcionarios, según lo requieran las necesidades de la repartición que dirige, con la sola limitación de que las funciones que deba cumplir el empleado sean las propias del cargo para el cual ha sido nombrado y sin que ello signifique arbitrariedad.

Pues bien, de los antecedentes tenidos a la vista, en especial del Reservado N° 01 y del Memorando N° 13, ambos de 2006, del Director del Hospital Félix Bulnes Cerda, aparece que el interesado es objeto de un Sumario Administrativo tendiente a investigar un caso clínico en el que habría participado, en el cual se ordenó su traslado transitorio desde la Unidad de Emergencia Infantil, donde desempeñaba un cargo de 28 horas semanales, a la Subdirección Médica de dicho establecimiento hospitalario, asignándole funciones de Planificación Estratégica y Programación de actividades de las Garantías Explícitas en Salud (GES), Patologías 2006:

Asimismo, de la "Hoja de Vida Funcionaria" consta que mediante la resolución N° 960, de 2006, se le encomendaron funciones de apoyo en la Subdirección Médica del respectivo establecimiento hospitalario, respecto del cargo 28 horas semanales que desempeñaba en la Unidad de Emergencia Infantil, manteniendo el goce de sus remuneraciones.

En este punto del análisis, es importante destacar que el artículo 136 del citado DFL. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, establece que en el curso de un sumario administrativo el fiscal podrá suspender de sus funciones o destinar transitoriamente a otro cargo dentro de la misma institución y ciudad, al o los inculpados, como medida preventiva. Agrega su inciso segundo, que la medida adoptada terminará al dictarse el sobreseimiento, que será notificado personalmente y por escrito por el actuario, o al emitirse el dictamen del fiscal, según corresponda.

Además, debe añadirse que para considerar a un funcionario en calidad de inculpado, para los efectos de disponer la suspensión de funciones o su traslado, no es necesario que el fiscal le haya formulado cargos, ya que el empleado adquiere la calidad de inculpado desde el momento en que existen presunciones fundadas, precisas y directas, respecto de su participación en los hechos materia de sumario administrativo correspondiente. (Aplica dictamen N° 19.532, de 2000).

Como puede apreciarse, la destinación de que fue objeto el señor X.X. tiene como objetivo, según se desprende de lo dispuesto en el dictamen N° 46.696, de 2003, lograr un mayor éxito en la investigación que lleva a efecto el fiscal, de manera que no se vea entorpecido o retardado por la injerencia de él o los inculpados en el procedimiento sumarial correspondiente.

De lo anterior, es posible colegir que la destinación del recurrente desde la Unidad de Emergencia Infantil del Hospital Félix Bulnes a la Subsecretaría Médica del mismo establecimiento hospitalario, dispuesta como medida preventiva y de carácter transitorio, en virtud de la solicitud efectuada por el fiscal del Sumario Administrativo incoado para investigar un hecho en que habría participado el interesado, se encuentra ajustada a derecho, debiendo desestimarse, por ende, este aspecto de la presentación.