Dictamen N° 19888

Texto del dictamen

N° 19.888 Fecha: 27-IV-2005

La Asociación Nacional de Funcionarios Ingenieros del Ministerio de Obras Públicas, ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento acerca del procedimiento a seguir, atendido que el Ministro de Obras Públicas se ha negado a recibir a los dirigentes gremiales y no les ha proporcionado la información sobre la materia que indican, que éstos le han requerido en conformidad con Ley N° 19.296.

Al respecto, es útil mencionar que las letras c), d) y e) del artículo 7° de la citada Ley N° 19.296, sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, establecen, respectivamente, que son finalidades principales de esos organismos gremiales, "recabar información sobre la acción del servicio público correspondiente y de los planes, programas y resoluciones relativos a sus funcionarios"; "hacer presente, ante las autoridades competentes, cualquier incumplimiento de las normas del Estatuto Administrativo y demás que establezcan derechos y obligaciones de los funcionarios" y "dar a conocer a la autoridad sus criterios sobre políticas y resoluciones relativas al personal, a la carrera funcionaria, a la capacitación y a materias de interés general para la asociación".

A su turno, los incisos cuarto a sexto del artículo 25 de la mencionada ley disponen, respectivamente, que "los directores de las asociaciones de funcionarios tendrán derecho a solicitar información, de las autoridades de la institución correspondiente, acerca de las materias y de las normas que dijeren relación a los objetivos de las asociaciones y a los derechos y obligaciones de los afiliados"; que "las autoridades de la institución deberán recibir oportunamente a los dirigentes y proporcionarles la información pertinente" y que, igualmente, "tendrán derecho a solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución respectiva".

Ahora bien, como puede advertirse de lo dispuesto en los incisos cuarto y quinto del artículo 25 de Ley N° 19.296, a los directores de las asociaciones de funcionarios les asiste el derecho a solicitar a las autoridades de la institución correspondiente, información sobre las materias y normas que digan relación con los objetivos, derechos y obligaciones de los afiliados y, como contrapartida, esas autoridades tienen el deber de recibir oportunamente a esos dirigentes y proporcionarles la información pertinente.

En mérito de lo expuesto, y tal como lo ha expresado esta Entidad de Control en sus Dictámenes N°s. 13.609 y 20.508, ambos de 1998, corresponde que las autoridades del Ministerio de Obras Públicas reciban oportunamente a los dirigentes de las asociaciones de personal de esa Secretaría de Estado, y procedan a proporcionar la información que éstos les requieran en el cumplimiento de esos deberes gremiales.

Sin perjuicio de lo anterior, y en lo que atañe a las eventuales obligaciones que, en esta materia, puedan corresponder al Ministro de Obras Públicas y, subsecuentemente, las consecuencias de la inobservancia de las mismas, cabe manifestar que esa es una materia que excede el ámbito de competencia de esta Contraloría General.

En efecto, y tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en los Dictámenes N°s. 61.020, de 1973; 19.089, de 1996; 48.732, de 2001 y 40.458, de 2003, entre otros, los Ministros de Estado no se encuentran sometidos a las normas sobre responsabilidad administrativa -que es aquella que le corresponde determinar a este Organismo Fiscalizador-, sino a aquellas disposiciones que regulan su responsabilidad política ante el Congreso Nacional, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que les pueda asistir.

Precisado lo anterior, cabe examinar lo planteado por dos asociaciones gremiales ocurrentes, en orden a que se determine si les asiste el derecho a participar en las mesas de diálogo instauradas por la Dirección de Vialidad, y de la cual este organismo las ha excluido, decisión que, según el parecer de las citadas entidades, vulneraría lo dispuesto en los artículos 7° y 25 de Ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado.

En relación con este particular, la Dirección de Vialidad, ha informado que las mesas de diálogo implementadas, tienen por objeto "crear una instancia de encuentro entre los representantes de la Autoridad y de los trabajadores propios del Servicio, a fin de lograr consensos en los distintos debates internos que son intrínsecos de la Dirección de Vialidad".

El referido informe agrega que lo que caracteriza a las asociaciones ocurrentes, en su condición de organizaciones transversales, es que no están exclusivamente formadas por funcionarios de una determinada dirección, sino que agrupan a servidores de diversas direcciones y unidades del Ministerio de Obras Públicas y, en ese contexto, entiende que la circunstancia de excluirlas de las mesas de diálogo no ha vulnerado lo establecido en los artículos 7° y 25 de Ley N° 19.296, toda vez que, a su juicio, tales disposiciones discurren en relación con la institución a la que pertenecen o se adscriben esos organismos gremiales, de manera que la contraparte natural de las asociaciones reclamantes es la Subsecretaría de Obras Públicas y no la Dirección de Vialidad, debiendo esta última relacionarse con las organizaciones gremiales conformadas sólo por funcionarios pertenecientes a esa Dirección.

Al respecto, es útil señalar que aun cuando en el informe indicado no se aclara que en las instancias de participación bilateral de que se trata, se abordarán, entre otros, aspectos relativos a las políticas de personal del servicio, del texto del proyecto de reglamento de la mesa de diálogo regional, acompañado a los antecedentes y tenido a la vista por esta Entidad Fiscalizadora, se desprende que tales asuntos serán analizados en las mesas de diálogo implementadas, de modo que, siendo esta materia una de aquéllas a las que se refiere el inciso final del artículo 25 antes mencionado, los dirigentes de las indicadas asociaciones se encuentran habilitados para solicitar a las autoridades respectivas que se permita su participación en el estudio de esas políticas.

Consignado lo anterior, es dable señalar que la circunstancia excepcional de que en el Ministerio de Obras Públicas existan asociaciones de personal de orden nacional adscritas, unas, a esa Secretaría de Estado y, otras, a las direcciones y servicios que la integran -constituyendo, cada uno de ellos, servicios públicos, según lo ha precisado esta Contraloría General en su Dictamen N° 3.903, de 1991, entre otros-, cuyos afiliados, en caso de las primeras de las mencionadas, se desempeñan, algunos, en la respectiva Subsecretaría y, otros, en las diversas direcciones que conforman ese Ministerio, no puede significar que las autoridades de tales direcciones sólo deban relacionarse con aquellas entidades gremiales que asocien única y exclusivamente al personal que labora en el servicio que dirigen.

A este respecto, cabe mencionar que, tratándose de asociaciones gremiales transversales, las expresiones utilizadas por las disposiciones contenidas en los artículos 7° y 25 de Ley N° 19.296, y que relacionan las funciones de tales entidades y los derechos de sus directivos, con la institución "respectiva" o servicio público "correspondiente", deben ser interpretadas en términos que armonicen con el espíritu general de ese texto legal y con los principios constitucionales de igualdad ante la ley y libertad sindical, consagrados en el artículo 19, N°s. 2 y 19, respectivamente, de la Carta Fundamental.

En efecto, aceptar la exclusión de las organizaciones transversales, en los términos que plantea la Dirección las Vialidad, importaría que las finalidades de ese tipo de asociaciones, en orden a representar los intereses de sus afiliados o, al menos, de un grupo de ellos, se vería notablemente menoscabada si sus directivos no pudieran dirigirse, ser recibidos o, en general, relacionarse con las autoridades de los servicios o unidades en los cuales se desempeñan esos afiliados.

Asimismo, es menester considerar que, atendido que según lo dispone el artículo 3° de la citada Ley N° 19.296, "ningún funcionario podrá pertenecer a más de una asociación, simultáneamente, en razón de un mismo empleo", impedir que las agrupaciones gremiales transversales desarrollen sus funciones sindicales frente a las autoridades de los distintos servicios dependientes del Ministerio de Obras Públicas en que laboren algunos de sus afiliados, y dejar constreñida sus tareas gremiales sólo en relación a las autoridades de esa Secretaría de Estado, implica que los empleados pertenecientes a esos servicios no tendrán una adecuada representación de sus intereses.

Lo anterior, ya que esos funcionarios sólo quedarán representados por la asociación a que pertenecen en cuanto a las políticas generales que puedan fijar las autoridades del Ministerio de Obras Públicas en materias que interesan a esas organizaciones transversales, pero no en relación con las políticas particulares y acciones que determina y ejecuta el servicio público en que desarrollan sus funciones los afiliados afectados.

Como puede fácilmente apreciarse, la situación antes descrita perjudica a los servidores que, perteneciendo a un servicio dependiente de ese Ministerio, se hallan afiliados a una organización gremial transversal de esa Secretaría de Estado, lo que puede atentar contra la multiplicidad de entidades gremiales que pueden establecerse en un servicio y coarta la libertad de afiliación sindical consagrada en el artículo 19, N° 19, de la Constitución Política, ya que impulsaría a los empleados afectados a desafiliarse de la asociación a la que pertenecen para ingresar a aquella que sí puede representarlos ante la entidad en que laboran.

En mérito de lo expuesto, corresponde que el Director de Vialidad reconozca y respete las atribuciones de los directivos de las asociaciones de funcionarios ocurrentes, en orden a representar, frente a ese servicio, los intereses de sus afiliados que pertenecen a esa Dirección, aun cuando aquéllas estén conformadas, además, con funcionarios que laboran en otras reparticiones.

No obstante, y tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en su Dictamen N° 2.929, de 1999, tratándose de la atribución contemplada en el inciso final del artículo 25 de Ley N° 19.296, esto es, la de solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución respectiva, es necesario puntualizar que, a diferencia del derecho de los dirigentes gremiales a ser recibidos e informados, la participación antes señalada sólo procede en la medida que la autoridad superior del organismo de que se trate, pronunciándose sobre la petición que en tal sentido se le formule, la resuelva favorablemente, sin que pueda, en todo caso, rechazarla infundadamente.

Con todo, conviene señalar a este respecto que si se decide invitar a determinadas asociaciones gremiales para participar en el estudio de las políticas de personal de un servicio, la autoridad respectiva no puede excluir de dicha participación a las otras organizaciones gremiales que tengan entre sus afiliados a funcionarios que laboran en esa dependencia, toda vez que ello importaría efectuar una diferencia arbitraria que contraviene el principio constitucional de igualdad ante la ley, ya citado.