Dictamen N° 42667

Texto del dictamen

N° 42.667 Fecha: 26-IX-2003

Don M.D., en conjunto con don B.J., don A.B. y don O.C., funcionarios de la Comisión Chilena de Energía Nuclear, se han dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento acerca del derecho que les asistiría para ser ascendidos dentro de la planta profesional del citado Servicio.

Fundamentan su presentación, manifestando, en síntesis, que sus títulos fueron obtenidos bajo la vigencia de las normas contenidas en el DFL. N° 1, de 1980, del Ministerio de Educación, el que consideraba a los diplomas otorgados por las universidades como de naturaleza profesional, calidad que antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza nunca fue cuestionada, por lo que, a su juicio, la aplicación de la señalada ley con efecto retroactivo, lesiona los principios de seguridad y certeza jurídica, además de dañar gravemente su derecho a la carrera funcionaria.

Sobre el particular, cabe recordar, en primer término, que mediante dictamen N° 23.241, de 1999, esta Contraloría General determinó que el título de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, otorgado por la Universidad Técnico Federico Santa María, tiene el carácter jurídico de un título de técnico de nivel superior, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza.

A su vez y, respecto de los diplomas de Técnico Universitario en Dibujo Industrial y Técnico en Mantención de Equipos Industriales, conferidos por la Universidad de Santiago de Chile, es dable señalar que este Organismo de Control, en dictamen N° 13.426, de 2000, concluye que los títulos a que se ha hecho referencia no pueden, para los efectos que interesan, ser considerados como profesionales y, por ende, no habilitan a quienes los invisten para percibir los beneficios administrativos que requieren estar en posesión de un título profesional.

De esta manera, entonces, es posible afirmar, una vez más, que desde la fecha de emisión de los dictámenes N°s. 23.241, de 1999 y 13.426, de 2000, el mencionado Servicio ha debido aplicar la nueva doctrina referida a los diplomas materia de la consulta, no reconociendo el derecho de los interesados a ascender dentro de la planta profesional, por cuanto no cumplen con el requisito de poseer un título profesional, que hace procedente el otorgamiento del referido ascenso.

Puntualizado lo anterior, cabe señalar, ahora, que la posesión de un diploma sólo confiere el derecho para obtener, en el sector público, determinados beneficios, entre ellos, la promoción a cargos superiores dentro de la respectiva planta en la que se encuentran ubicados los interesados, en la medida, por cierto, que se cumplan los requisitos que la ley exige para su concesión, lo cual no ocurre en la especie, toda vez que los títulos técnicos no habilitan para desempeñar cargos o ascender en la planta profesional.

En efecto, el artículo único del DFL. N° 4, de 1990, del Ministerio de Minería, que adecua las plantas y escalafones de la Comisión Chilena de Energía Nuclear, establece que para el ingreso y promoción de los cargos de la planta profesional del citado servicio, se requiere estar en posesión de un título de esa naturaleza.

Atendido lo anterior, para determinar si corresponde el otorgamiento de la promoción en examen, debe establecerse de manera precisa, si los servidores de que se trata se encuentran en posesión de un título profesional, aspecto que debe ser analizado teniendo en consideración la legislación que, actualmente, regula esta materia, contenida en la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza.

Al respecto, el artículo 31 del citado texto legal, previene que título profesional es el que se otorga a un egresado de un Instituto Profesional o de una Universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional.

La misma disposición, en tanto, define el título de técnico de nivel superior como aquel que se otorga a un egresado de un Centro de Formación Técnica o de un Instituto Profesional que ha aprobado un programa de estudios de una duración mínima de mil seiscientas clases, que le confieren la capacidad y conocimientos necesarios para desempeñarse en una  especialidad de apoyo al nivel profesional.

En este contexto, es importante hacer presente que la jurisprudencia administrativa contenida en dictamen N° 18.663, de 1996, entre otros, ha resuelto que no existe impedimento legal para que las universidades otorguen toda clase de títulos, de modo que así como pueden conceder diplomas con carácter de profesional, también pueden conferir diplomas de técnico de nivel superior, criterio que por lo demás, es armónico con el que, sobre la materia, sustenta el Ministerio de Educación.

En armonía con lo recién expuesto, se debe indicar que lo que caracteriza a los títulos profesionales, según el precepto que se analiza, no es tan solo su duración, medida en número de semestres y horas de clases; sino que es definido, básicamente, atendiendo al contenido, nivel y carga académica del plan de estudios, esto es, que entregue el conocimiento teórico propio de una ciencia, que permita al estudiante, en relación con esa ciencia, el desarrollo de una determinada actividad, vale decir, se trata de una formación que tiende a lo general, orientada al desempeño de una profesión y no de conocimientos destinados a apoyar una determinada práctica.

Así, en una carrera profesional, el conocimiento entregado al educando tiende a la universalidad, y va de lo general a lo específico, lo cual normalmente se obtiene mediante la elección de una mención o de una posterior especialización del profesional ya recibido. En cambio, los títulos de técnico de nivel superior, siendo diplomas propios de la enseñanza superior, se destacan por su aspecto práctico, que los vincula de una manera inmediata con una actividad determinada, a lo cual se suman elementos de orden general relacionados con distintas disciplinas conexas, sin que se agote el estudio de ninguna de ellas.

Por consiguiente, los diplomas de técnico de nivel superior, en la medida que habilitan para realizar determinadas actuaciones o procedimientos específicos, son de apoyo al nivel profesional, y están delimitados en su forma de ejercicio, en tanto que el título profesional es autónomo y puede, en definitiva, conducir a las más variadas formas de desarrollo como resultado de los conocimientos generales y teóricos que se han impartido.

Ahora bien, en cuanto a las alegaciones formuladas por los interesados, relativas a la aplicación con efecto retroactivo de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, se debe expresar que las leyes que pertenecen al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo -como ocurre con la citada ley N° 18.962-, reciben una aplicación inmediata, es decir, rigen desde su entrada en vigor, tanto para las situaciones jurídicas que nacen a partir de esa fecha como a las consecuencias que surgen desde esa misma data, pero que tienen su origen en situaciones nacidas con anterioridad, pues bien puede una norma posterior modificar o abrogar los beneficios estatutarios que concedía la preceptiva vigente hasta esos instantes, sin que los afectados puedan, por esa circunstancia, estimar que se les ha desconocido un derecho adquirido.

Así, entonces, esta Contraloría General ha resuelto en dictámenes N°s. 15.616, de 1999 y 7.362, de 2001, entre otros, que la jurisprudencia actualmente en vigencia referida a un título determinado es aplicable a todos los funcionarios que se encuentren en posesión de dicho diploma, independientemente de la fecha en que se hubieren titulado. Se agrega que, aun cuando el pronunciamiento se refiera a un título determinado, el principio de interpretación que se debe aplicar es el mismo para todos los casos en que se produzca una situación similar, de manera que los funcionarios que se encuentren en posesión del diploma de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, Técnico Universitario en Dibujo Industrial, Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales o de cualquier otro similar, deben ser objeto del mismo tratamiento.

A mayor abundamiento, es necesario expresar que a esta Contraloría General le compete resguardar el principio de legalidad de los actos de la Administración, por lo cual no puede autorizar a quienes se encuentran en posesión de un título de técnico de nivel superior, gozar de prerrogativas vinculadas a un título profesional, por carecer de facultades legales para ello.

Por otro lado, es importante aclarar que de los antecedentes que obran en poder de este Organismo Fiscalizador, consta que los interesados, al momento de producirse la vacante no cumplían con los requisitos exigidos por la normativa vigente para ascender dentro de la planta profesional, razón por la cual, la decisión de no materializar los respectivos ascensos no lesiona ni la carrera funcionaria ni el derecho a la función, pues éste último constituye un derecho estatutario derivado del ingreso a un cargo público, que consiste en la posibilidad de permanecer en él, mientras no concurra una causal legal de expiración de funciones, y que se encuentra sujeto a requisitos habilitantes, entre éstos, los que la legislación ha fijado para el desempeño de determinadas plazas.

En otro orden de consideraciones, cabe tener en consideración que todos aquellos títulos que por sus condiciones específicas, duración, nivel de los estudios y preparación para el desempeño posterior de los egresados, son propiamente técnicos, no dejarán de tener esa calidad aunque la Universidad que los confiere declare que se trata de títulos profesionales; pues el referido carácter de técnico de nivel superior, es siempre el mismo para fines educacionales y laborales, sea cual sea la entidad de educación que los otorgue, por lo que el hecho de utilizarse en los diplomas de la especie, el adjetivo "universitario", no altera la calidad misma del diploma, sino que sólo denota la naturaleza del plantel educacional que los confirió.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, resulta forzoso concluir, una vez más, que los diplomas por los cuales se consulta, no pueden, por su propia naturaleza, ser considerados como títulos profesionales, pues se trata de títulos técnicos de nivel superior, los cuales, por ende, no habilitan a quienes los posean para desempeñar cargos o ser promovidos en la planta profesional de la Comisión Chilena de Energía Nuclear.

Finalmente, respecto del argumento de los interesados, en orden a que los dictámenes de esta Entidad Fiscalizadora que determinaron que los diplomas que poseen los inhabilitan para ascender dentro de la planta profesional, quedaron sin efecto por aplicación de lo dispuesto en el artículo 68 de la ley N° 19.882, precepto que interpretó las normas de la ley N° 19.699, según el cual, los funcionarios que al 16 de noviembre del año 2000, estuvieren percibiendo la asignación profesional contemplada en el artículo 3° del decreto ley N° 479, de 1974, cualquiera sea el título que les hubiere habilitado para obtener dicha asignación "continuarán percibiéndola, siempre que los estudios para acceder a dicho título se hubieren iniciado con anterioridad a la época establecida en el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.699 y no se encontraren en alguna de las situaciones señaladas en los incisos tercero y final del artículo 3 transitorio de esta última ley, no obstante que la Contraloría General de la República en dictámenes o instrucciones haya considerado que dicho título no tiene la naturaleza profesional", es menester precisar que dicha norma protectora sólo reconoce el derecho a seguir percibiendo el beneficio de asignación profesional, aun cuando los servidores de que se trate, se encuentren en posesión de un título de técnico de nivel superior, pero no implica que a esos diplomas se les confiera el carácter de títulos profesionales.