Dictamen N° 2675

Texto del dictamen

N° 2.675 Fecha: 22-I-2003

Se solicita reconsideración de oficio de la Contraloría Regional, el cual concluyó que los recursos aportados por el Ministerio de Salud no pueden ser  destinados al pago de sueldos de los funcionarios que se desempeñan en el Departamento de Salud Municipal contratados por el Código del Trabajo.

Al efecto sostiene que, tomando en consideración la fundamentación establecida en el dictamen N° 34.942, de 1999, de esta Contraloría General, en el cual se indica que los fondos provenientes de subvenciones educacionales pueden destinarse a la contratación de personal para el Departamento de Administración de Educación Municipal y a la reparación del inmueble donde éste funciona, se puede deducir que la subvención entregada por el Ministerio de Salud es una concesión en dinero efectuada por el Estado a la Municipalidad para fomentar una obra o un servicio de interés público, integrándose ésta, en definitiva, en el patrimonio municipal como un todo.

De modo tal, prosigue, que competería a la propia Entidad Edilicia beneficiada definir su uso y destino dentro del ámbito de la salud, lo que correspondería al Departamento de Salud Municipal, Invoca, asimismo, el Decreto N° 1.256, de 1990, del Ministerio de Hacienda, que -al regular el DL. N° 1.263, de 1975, sobre clasificaciones presupuestarias- en lo que interesa, ha dispuesto diversas clasificaciones de gastos, distinguiéndose expresamente entre los destinados al personal adscrito a los establecimientos -que incluye a todos los funcionarios afectos a la normativa del Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal- y aquéllos destinados al personal administrativo del sistema, en que quedan comprendidas las contrataciones afectas al Código del Trabajo, requeridas para funciones relacionadas con la administración y funcionamiento de la atención primaria de salud, pero que no se desempeñan en establecimientos de salud y no ejecutan personalmente funciones y acciones directamente relacionadas con la atención
 primaria de Salud.

Agrega, asimismo, que del articulado de Ley N° 19.378, no se establece expresamente que la subvención entregada por el Ministerio debe ser destinada en forma exclusiva al pago del personal afecto a esa ley.

Al respecto, cabe señalar que el referido texto legal -sobre Atención Primaria de Salud- dispone en el artículo 49 que cada entidad administradora de salud municipal recibirá mensualmente, del Ministerio de Salud, a través de los Servicios de Salud correspondientes, un aporte estatal, el cual se determinará de acuerdo a los criterios que ahí se indica, tales como la población potencialmente beneficiaria en la comuna y características epidemiológicas o el conjunto de prestaciones que se programen anualmente en los establecimientos de la comuna, signadas en las letras a) y c) del precepto.

Luego, la disposición en comento añade que el aporte a que se refiere el inciso precedente se determinará anualmente mediante decreto fundado del Ministerio de Salud, previa consulta al Gobierno Regional correspondiente, suscrito, además, por los Ministros del Interior y de Hacienda.

Asimismo, el artículo 50 de la aludida Ley N° 19.378, dispone que las municipalidades deberán publicar anualmente un balance que permita conocer los montos de los aportes a que se refiere el artículo anterior y la forma como han sido administrados. Agrega el inciso segundo que dicho balance deberá publicarse en un diario de circulación local, y si no lo hubiere en uno regional. Copia de él deberá fijarse en un lugar visible de los consultorios que las municipalidades administren.

A su turno, el artículo 51 de la misma ley, señala que sólo darán derecho al aporte a que se refiere el artículo 49 las acciones de salud en atención primaria destinadas al fomento, prevención y recuperación de la salud y a la rehabilitación de las personas enfermas y sobre el medio ambiente, cuando corresponda, en los establecimientos municipales de atención primaria de salud o prestadas por el personal de dichos establecimientos en el ejercicio de sus funciones dentro de la comuna respectiva, cuando éstas sean otorgadas a los beneficiarios legales de los servicios de salud, así como a los beneficiarios que sean atendidos en virtud de convenios celebrados con el respectivo Servicio de Salud.

Del conjunto de disposiciones legales citadas, se infiere que Ley N° 19.378 no ha señalado expresamente que los aportes que periódicamente realiza el Ministerio de Salud a las Entidades Administradoras de Salud Municipal, en lo que refiere al pago de remuneraciones, sólo sean destinados al personal adscrito a los establecimientos de atención primaria de salud, o que no puedan ser aplicados al pago de remuneraciones del personal que se desempeña en los Departamentos de Salud Municipal.

En ese mismo sentido, el artículo 51 de Ley N° 19.378 previene el conjunto de criterios o factores que dan derecho al aporte respectivo, del que se infiere que esos aportes deben ser destinados indudablemente a la realización de acciones de salud, orientadas a satisfacer las necesidades de los usuarios del sistema de Atención Primaria de Salud, pero la norma no indica que dichos aportes deban ser utilizados, únicamente, en aquel personal que labora en los citados establecimientos municipales, constatándose que tanto las unidades que realizan funciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud, como las que realizan los Departamentos de Salud Municipal, se encuentran orientadas, en último término, a dar cabal satisfacción a las necesidades de restablecimiento de la salud de la población, a nivel de la referida atención primaria.

Luego, en el contexto de la normativa citada no se advierte una limitación, en cuanto al uso de tales aportes en el pago de remuneraciones que excluya al personal contratado -vía contrato de trabajo- en los citados Departamentos de Salud.

Sin perjuicio de lo anterior, la Entidad Administradora de Salud Municipal, deberá siempre tener presente las normas reglamentarias previstas en el Decreto N° 2.296, de 10 de octubre de 1995, que aprueba el Reglamento General de Ley N° 19.378, particularmente lo dispuesto en los artículos 2° y siguientes que tratan del financiamiento. En especial, ha de considerarse que, según el artículo 8° de dicho texto reglamentario, las municipalidades deberán publicar anualmente un balance que permita conocer los montos de los aportes a que se refieren los artículos anteriores y la forma como han sido administrados.

Agrega el inciso segundo de la disposición citada, en lo que interesa, que el balance respectivo deberá contener como mínimo, en lo relativo a ingresos, lo siguiente: aporte municipal de salud; transferencia de aportes del nivel central; ingresos propios y otros; en lo relativo a gastos, los destinados a remuneraciones por categoría funcionaria desglosado en sueldos bases y cada una de las asignaciones, diferenciando el gasto en remuneraciones de personal asistencial y aquél del personal que labora en funciones administrativas; y el gasto del personal que desempeñándose en la Entidad Administradora, esté afecto a Ley N° 19.378, según lo establece el artículo 3° del Reglamento de Carrera Funcionaria que contempla dicha ley; los gastos de operación, los de farmacia y los de inversión en salud.

El criterio precedentemente expuesto, guarda armonía con lo manifestado por esta Contraloría General, a través del oficio circular N° 37.925, de 1982, -que imparte instrucciones sobre personas jurídicas constituidas por las municipalidades para administrar y operar servicios públicos- por el cual se concluyó que resulta procedente que "con cargo a los recursos estatales mencionados, las organizaciones de que se trata, puedan incurrir en desembolsos por concepto de gastos de administración, siempre que éstos sean imprescindibles para el debido cumplimiento de las finalidades antes señaladas".

En este mismo sentido, el dictamen N° 34.942, de 1999, de esta Contraloría General, concluyó, en lo que interesa, que la subvención del Estado de que trata el DFL. N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación -que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL. N° 2, de 1996, de la misma Secretaría de Estado- puede ser destinada, entre otras, a la contratación de personal para prestar servicios en los Departamentos de Educación Municipal.

Igualmente, se tuvo presente en dicho pronunciamiento lo dispuesto en el Decreto N° 1.256, de 1990, del Ministerio de Hacienda -que regula lo dispuesto en los artículos 16, 24 y 70 del citado DL. N° 1.263, de 1975- que, en lo que interesa, ha dispuesto para los servicios incorporados a la gestión municipal, distintas clasificaciones de gastos, distinguiéndose expresamente entre los destinados al personal adscrito a establecimientos, de aquellos destinados al personal administrativo del sistema, en el que pueden quedar comprendidas las contrataciones por parte de los citados Departamentos de Educación Municipal.

Así también en el ámbito de la salud, el aludido Decreto N° 1.256, de 1990, contempla un clasificador de ingresos y gastos de los Servicios Incorporados a la Gestión Municipal, por aplicación del DFL. N° 1-3.063, de 1980, distinguiendo los gastos en personal adscrito a los establecimientos de los del personal administrativo del sistema, de modo que es posible concebir que los aportes de salud puedan estar destinados, indistintamente, a los gastos mencionados.

Por consiguiente, habida consideración a lo precedentemente expuesto, es necesario concluir que los fondos provenientes de los aportes que realiza el Ministerio de Salud, a que se refieren los artículos 49 y siguientes de Ley N° 19.378, pueden ser destinados al pago de remuneraciones del personal que se desempeña en los Departamentos de Salud Municipal, en virtud de contratos de trabajo.

En consecuencia, procede reconsiderar el oficio N° 2.262, de 2002, de la Contraloría Regional de Los Lagos.