Dictamen N° 27677

Texto del dictamen

N° 27.677 Fecha: 19-VII-2002

Funcionaria del Instituto de Desarrollo Agropecuario, representada por la abogada E.C., se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando la reconsideración del oficio N° 43.303, de 2001 y del dictamen N° 3.198, de 2002, atendido las consideraciones que en su presentación expone.  Además, solicita la aplicación, en su favor, del artículo 2° transitorio de la Ley N° 19.699.

Fundamenta su presentación, manifestando que, desde su ingreso al Servicio ha estado percibiendo el beneficio de asignación profesional, por cuanto la  jurisprudencia administrativa vigente consideraba a su título como habilitante para percibir la aludida franquicia remuneratoria. Añade, que posteriormente se consideró a tal diploma como no habitante para disfrutar de la referida asignación, razón por la cual esta Entidad Fiscalizadora ordenó la suspensión de su pago, sin embargo, estima la ocurrente, dicha situación no podría ocurrir, pues a su juicio, la norma protectora del artículo 2° transitorio de la Ley N° 19.699, le permitiría seguir disfrutando de la asignación profesional.

En primer término, se debe recordar que, por dictamen cuya reconsideración se solicita, este Organismo de Control determinó que el diploma de Programador de Computador, otorgado por la Pontificia Universidad Católica de Chile, no habilita para percibir los beneficios remuneratorios que las leyes administrativas confieren a quienes cuentan con título profesional, ratificando, por ende, las conclusiones del oficio N° 43.303, de 2001, que objetó el pago de la asignación profesional que percibía recurrente.

Sobre el particular, conviene tener presente, que el artículo 3° del Decreto Ley N° 479, de 1974, dispone que para percibir la mencionada asignación profesional, se requiere que el funcionario cumpla, en alguna de las entidades señaladas en los artículos 1° y 2° del Decreto Ley N° 479, de 1973, una jornada de trabajo de 44 semanales y acredite encontrarse en posesión de un título profesional.

Como es dable advertir, la asignación profesional referida no constituye una remuneración que favorezca a todos los funcionarios, sino que, por el contrario, sólo se otorga a quienes cumplan con el requisito especial de encontrarse en posesión de un título profesional.

Así, para determinar si corresponde el otorgamiento del estipendio en examen, debe establecerse fundamentalmente y de manera precisa, si el diploma que se invoca para impetrar el aludido beneficio remuneratorio tiene la calidad de profesional, aspecto que debe ser analizado teniendo en consideración la legislación que regula esta materia, contenida en la Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, en especial, su artículo 31°.

Al respecto, cabe señalar que el precepto legal antes citado, previene que título profesional es el que se otorga a un egresado de un Instituto Profesional o de una Universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional.

La misma disposición legal expresa que título de técnico de nivel superior es el que se otorga a un egresado de un Centro de Formación Técnica o de un Instituto Profesional que ha aprobado un programa de estudios de una duración mínima de mil seiscientas horas de clases, que le confieren la capacidad y conocimientos necesarios para desempeñarse en una especialidad de apoyo al nivel profesional. 

Es necesario añadir, en este punto del análisis, que las Universidades no sólo están autorizadas para conferir diplomas de carácter profesional, sino que también pueden otorgar títulos de técnico de nivel superior -como se ha precisado mediante el dictamen N° 18.663, de 1996, entre otros, de este Organismo Fiscalizador-, criterio que, por lo demás, es armónico con el que, sobre la materia, sustenta el Ministerio de Educación.

Concordando con lo recién expuesto, es importante agregar que esta Contraloría General ha sostenido en forma reiterada e invariable, que la norma del artículo 31° de la Ley N° 18.962, establece limitaciones en lo que atañe a los títulos que emanan de los Centros de Formación Técnica y de los Institutos Profesionales, al indicar que "sólo" pueden conferir diplomas de técnico de nivel superior, los primeros; y de esta clase y profesionales los segundos; sin que dicho precepto consigne, en cambio, una limitación similar respecto de las Universidades, de forma tal, que no se prevé una restricción alguna en cuanto a los diplomas que estas entidades pueden conferir, por lo que no existen inconvenientes de orden legal para que ellas otorguen diplomas de técnico de nivel superior.

Por ello, se debe destacar que lo que caracteriza a un título profesional, según lo dispuesto en el citado artículo 31° de la Ley N° 18.962, no es su duración medida en semestres y en número de horas de clases, sino que éste es definido atendiendo al contenido y carga académica del plan de estudios, esto es, que entregue el conocimiento teórico propio de una ciencia que permita al estudiante, en relación con esa ciencia, el desarrollo de una determinada actividad, vale decir, se trata de una formación académica que tiende a lo general, orientada a permitir el desarrollo de una profesión, y no de conocimientos destinados a apoyar una práctica, como ocurre con los títulos técnicos de nivel superior, que siendo diplomas propios de la enseñanza superior, se destacan por su aspecto práctico, que los vincula de una manera inmediata con una actividad determinada, a lo cual se suman, en su formación, aspectos de orden general relacionados con distintas disciplinas, sin que se agote el estudio de ninguna de ellas.

Por consiguiente, en la medida que éstos habilitan para desarrollar determinadas actuaciones o aplicar procedimientos específicos, son de apoyo al nivel profesional, y están delimitados en su forma de ejercicio; mientras que el título profesional es autónomo, por lo que puede, en definitiva, conducir a las mas variadas formas de desarrollo como resultado de los conocimientos generales y teóricos que se le han impartido. De manera tal, que la determinación de la calidad de título profesional supone, fundamentalmente, la ponderación de estos elementos.

Establecido todo lo anterior, es menester señalar, que de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General, especialmente de los oficios N°s 28 y 1.250, de 2000, de la Pontificia Universidad Católica de Chile y del Ministerio de Educación, respectivamente, sumado al oficio N° 71, de 2002, de la misma Universidad, acompañado, en ésta oportunidad, por la recurrente, consta que la referida Casa de Estudios impartió, entre los años 1975 y 1980, a través del Centro de Ciencias de la Computación - CECICO, la carrera de Programación en Computación, conducente al título de Programador en Computadores, con una duración de seis semestres, incluyendo dos semestres destinados a la programación de algún sistema o práctica profesional y, comprendía 209 créditos. Para ingresar a esta carrera, el alumno debía haber rendido la Prueba de Aptitud Académica.

Se agrega en el informe, que por medio de un decreto de Rectoría se estableció que un título, para tener el carácter de profesional universitario, debía suponer, a lo menos, el nivel de conocimientos equivalente a un Bachillerato, el que debe comprender un currículo mínimo de 250 créditos, de modo que los títulos que no alcanzan ese nivel de exigencia, no son propiamente profesionales universitarios.

En este contexto, cabe indicar que todos aquellos títulos que, por sus condiciones específicas, duración, nivel de los estudios y preparación para el desempeño posterior de los egresados, son propiamente técnicos, no dejarán de tener esa calidad aunque la Universidad que los confiere declare que se trata de títulos profesionales, puesto que el carácter de técnico de nivel superior es siempre el mismo para los fines educacionales y laborales, sea cual sea la entidad de educación superior que lo otorgue.

Asimismo, es menester anotar que, esta Entidad Fiscalizadora ha resuelto, por dictamen N° 15.616, de 1999, que la jurisprudencia administrativa actualmente en vigencia respecto de un título determinado, es aplicable a todos los funcionarios que se encuentren en posesión de dicho diploma, independientemente de la fecha en que se hubieren titulado: ello, pues el principio de interpretación que debe aplicarse es el mismo para todos aquellos casos en que se produzca una situación similar, de manera que los funcionarios que se encuentren en posesión del diploma de Programador de Computadores o de cualquier otro similar, deben ser objeto del mismo tratamiento.

En cuanto atañe al argumento esgrimido por recurrente, en orden a que estaría amparada por la norma protectora del título 2° transitorio de la Ley N° 19.699, según la cual "No serán exigibles los requisitos establecidos en el inciso segundo del artículo 3° del Decreto Ley N° 479, de 1974, incorporado por el artículo 8° de la presente ley, (que exige una cantidad de horas y semestres) respecto de los funcionarios que a la fecha de vigencia de esta ley, perciban la asignación profesional establecida en los artículos 3° del Decreto Ley N° 479 y 19° de la Ley N° 19.185...", no resulta procedente en la especie, pues dicha protección, como lo ha sostenido esta Entidad de Control sólo se encuentra prevista en favor de los funcionarios que al momento de la entrada en vigencia de ese cuerpo normativo percibían dicho beneficio por encontrarse en posesión de un título profesional, y que, en consecuencia, se hallaban en una situación jurídica regular en relación con el pago de dicho emolumento, pero no de aquellos servidores a quienes se pagaba la franquicia en estudio en contravención de un dictamen expreso de esta Contraloría General, como sucede en la situación que se analiza.

En efecto, resulta útil aclarar que la recurrente perdió el derecho a percibir la asignación profesional desde que fuera emitido el dictamen N° 31.121, de 16 de agosto de 2000, pronunciamiento mediante el cual esta Contraloría General precisó el carácter técnico de nivel superior del diploma de Programador de Computadores, otorgado por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ello, por cuanto de conformidad con la jurisprudencia administrativa, el cambio de jurisprudencia involucra que la nueva doctrina rige sólo para el futuro, a partir del nuevo pronunciamiento, sin afectar las situaciones jurídicas constituidas bajo la vigencia de la doctrina anterior.

En consecuencia, con el mérito de lo dispuesto y antecedentes tenidos a la vista, resulta forzoso concluir, una vez más, que el diploma de Programador de Computadores, otorgado por la Pontificia Universidad Católica de Chile, no puede, por su propia naturaleza, ser considerado como título profesional, pues se trata de un título de técnico de nivel superior, el cual, por ende, no habilita a quienes lo posean para percibir el beneficio de asignación profesional.

Con todo, cabe informar a la recurrente que  encuentra en estudio en el Gobierno la situación producida con aquellos funcionarios que obtuvieron diplomas, como el que se consulta, con antelación a la fecha a que alude el artículo 1° de la Ley N° 19.699.

Finalmente, cumple nuevamente esta Contraloría General con manifestar que el artículo 67° de la Ley N° 10.336, faculta al Contralor General para, a solicitud del o los interesados, liberar por resolución fundada, total o parcialmente, de la obligación de restituir las sumas que los funcionarios de los Organismos y Servicios que controla, adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente, como ocurre en la especie, cuando a su juicio, hubiere habido buena fe o justa causa de error.

Confírmase, en todas sus partes, el dictamen N° 13.198, de 2002 y, en lo pertinente, el oficio N° 43.303, de 2001, ambos de esta Sede Central.