Dictamen N° 14765

Texto del dictamen

N° 14.765         19-IV-2001 
Se ha remitido la presentación del Alcalde de la Municipalidad de Talcahuano, mediante la cual solicita se emita un pronunciamiento acerca de si el principio de jerarquía, rector de la relación laboral de los funcionarios públicos y, en la especie, del personal de atención primaria de salud municipal, se aplica a aquellos empleados que conforman los denominados “equipos de salud”, nueva forma en que se organizará la prestación de los servicios de atención primaria de salud de la comuna.
La Municipalidad señala, que los referidos equipos de salud constituyen una nueva estructura para la atención de los usuarios, que reúne a un mismo grupo de profesionales de distintas disciplinas en salud, con el fin de que en forma conjunta, se aboquen a un determinado sector de la población comunal, correspondiendo este esquema al de Salud Familiar, que impulsa el Ministerio de Salud y que termina en definitiva, con el concepto tradicional de Consultorios de Atención Primaria, creando Centros de Salud Familiar.
El Municipio agrega, que el jefe del equipo es elegido entre sus propios pares y que se pretende implementar un sistema de líder rotativo, lo que significaría que en algún momento, todos los miembros de éste podrían ser jefes, lo que en definitiva permitiría seleccionar al más apto para esta responsabilidad, toda vez que generalmente, la jerarquía obedece casi enteramente a la antigüedad.
Requerido informe al Ministerio de Salud, éste ha manifestado que efectivamente dicha Secretaría de Estado ha impulsado la adopción de un modelo de atención que tiene por objeto avanzar en un proceso de transformación de la atención de salud, centrada en la salud de las personas en forma más amplia e integral.
El Ministerio agrega, que los equipos de salud familiar son los habituales con que cuentan los establecimientos que realizan acciones de atención primaria de salud, los que han sido capacitados en áreas específicas de salud familiar y son responsables del cuidado de la salud de los integrantes de la familia, que se inscriben sectorizadamente en los establecimientos.
La aludida Secretaría de Estado hace presente que los “Centros de Salud Familia” son los tradicionales Consultorios de Salud, y que, a objeto de diferenciar la modalidad de atención, el Consultorio se redefine como Consultorio-Centro de Salud Familiar. Esta clasificación no se encuentra especificada en el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud Decreto N° 42, pues el modelo de salud familiar implementado, corresponde a un plan piloto que se desarrolla en algunos consultorios de Atención Primaria, que cuentan con médicos de Salud Familiar, como consta en el Articulo Tercero de los Convenios establecidos con las comunas en las que se está aplicando.
Finalmente, se indica que el modelo que se está implementando cambia la funcionalidad del sistema, es decir la forma como se hará la atención y no necesariamente cambia la estructura, la cual sólo podrá modificarse si el modelo es aplicado a todo el país y si ello fuese considerado necesario.
Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 38 de la Constitución Política, previene -en lo que interesa que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella, como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.
El texto legal que fue dictado en cumplimiento del mandato constitucional, es Ley N° 18.575, que constituye un verdadero estatuto básico de la Administración del Estado, la cual, en su Título I, sobre Normas Generales, -aplicable a toda la Administración del Estado y, por ende, a los funcionarios regidos por Ley N° 19.378, ya que las Municipalidades, de acuerdo al artículo 1° de Ley N° 18.575, forman parte del Estado Administrador-, contempla expresamente principios consustanciales del derecho, especialmente, en los artículos 7° y 14.
En efecto, el artículo 7° de Ley N° 18.575, establece que los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico.
A su vez, el artículo 14 de la misma ley, dispone que las normas estatutarias del personal de la Administración del Estado deberán proteger la dignidad de la función pública y guardar conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado. 
Puntualizado lo expuesto, es oportuno destacar, que del contexto de las disposiciones del Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, fluye que el principio de la jerarquía, que supone la existencia de personas con mayor poder de decisión, en relación con otros que deben acatar o cumplir esas decisiones, se encuentra claramente establecido, como lo demuestran -entre otras- las normas relativas a los integrantes de las Comisiones de Concursos y de Calificaciones, y el establecimiento de niveles y categorías en la Carrera Funcionaria.
A este respecto, es menester aclarar, que contrario a lo sostenido por la Municipalidad de Talcahuano, la jerarquía no obedece únicamente a la antigüedad, dado que Ley N° 19.378, contempla una carrera funcionaria que reconoce tanto la experiencia como la capacitación, dependiendo de cada Entidad Administradora la forma en que estos factores se ponderen en puntajes, que permitan el acceso a un nivel superior de la categoría respectiva, de manera que es responsabilidad de los Municipios su adecuada gestión.
De este modo, cualquiera que sea la forma de funcionamiento interno que se den los establecimientos de atención primaria de salud o el modelo de atención que ellos deseen adoptar, deben forzosamente ajustarse al marco de los principios y disposiciones que regulan la Atención Primaria de Salud, debiendo además, propender los Municipios a observar la dignidad de la función pública y guardar conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado.
En este contexto, el Municipio al ejercer las facultades de que está investido para establecer su organización interna, debe dotar a cada establecimiento de atención primaria de salud de una estructura de funcionamiento que armonice con los aludidos artículos 7° y 14 de Ley N° 18.575, cualquiera sea la nomenclatura que se utilice para denominar las unidades en que se organice.
En consecuencia, es necesario concluir, que no resulta procedente que la Municipalidad de Talcahuano implemente un sistema de líder rotativo en los “equipos de salud”, ni que el jefe de los mismos sea elegido por sus pares, puesto que ello es contrario al principio de jerarquía que debe encontrarse presente en todo el ámbito de la Administración del Estado, y particularmente, en la atención primaria de salud municipal.