Dictamen N° 184

Texto del dictamen

N° D184                         Fecha: 08-04-2026

I. Antecedentes

El señor Jorge Riesco Valdivieso, en representación de la Sociedad Nacional de Minería (SONAMI), solicita un pronunciamiento acerca de la legalidad del procedimiento de venta de la totalidad de acciones de la serie preferente B de la Compañía Minera Teck Quebrada Blanca S.A., que poseía la Empresa Nacional de Minería (ENAMI), a la Corporación Nacional del Cobre de Chile (CODELCO).

Asimismo, cuestiona el cumplimiento por parte de los directores de ENAMI del principio de probidad administrativa, atendida la existencia de conflictos de intereses y de infracciones a los deberes de abstención y de publicidad y transparencia de la información, agregando que la operación habría sido perjudicial para el patrimonio de ENAMI.

También consulta acerca de la omisión de la evaluación técnica y social que debieran dar el Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MIDESO) y la Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO), requiriendo, además, que este ente contralor asuma las facultades fiscalizadoras que posee esa última entidad colegiada en la materia.

En similares términos consulta el entonces senador señor Rafael Prohens Espinosa, respecto de la procedencia de dicha enajenación de acciones.

Requeridos sus informes, el Ministerio de Minería, ENAMI, CODELCO y COCHILCO manifestaron sus consideraciones acerca de los asuntos planteados.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que el decreto con fuerza de ley N° 153, de 1960, del Ministerio de Hacienda, que crea la ENAMI, establece, en sus artículos 1° y 2°, que esta es una empresa del Estado, con personalidad jurídica propia, que se rige por sus disposiciones y por los reglamentos que dicte su directorio, cuyo objeto es “fomentar la explotación y beneficio de toda clase de minerales existentes en el país, producirlos, concentrarlos, fundirlos, refinarlos e industrializarlos, comerciar con ellos o con artículos o mercaderías destinados a la industria minera, como igualmente, realizar y desarrollar actividades relacionadas con la minería y prestar servicios en favor de dicha industria”.

De acuerdo con su artículo 17, letra a), compete al directorio de ENAMI administrarla con amplias facultades y podrá celebrar todos los actos, contratos y operaciones que se requieran para la marcha de sus actividades, entre ellas, “Comprar y adquirir a cualquier título toda clase de bienes raíces y muebles, enajenarlos, gravarlos, darlos o tomarlos en arrendamiento, concesión u otra forma de goce; formar e integrar toda clase de sociedades; modificarlas, disolverlas y liquidarlas”.

Por su parte, el decreto ley N° 1.350, de 1976, que crea CODELCO, prevé, en su artículo 1°, que esta es una empresa del Estado, minera, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Minería y se rige por sus normas, las de sus estatutos y, en lo que no se oponga a ellas, por las que rigen a las sociedades anónimas abiertas y por la legislación común, en lo que proceda.

Según su artículo 3°, su objeto principal será ejercer los derechos que adquirió el Estado en las Empresas de la Gran Minería del Cobre y en la Compañía Minera Andina, con ocasión de su nacionalización, correspondiéndole, según su letra g), “En general, realizar, en el país o en el extranjero, toda clase de actividades civiles, comerciales o de cualquiera otra naturaleza, que se relacionen directa o indirectamente con la explotación, producción, manufactura, elaboración y comercialización del cobre y otros metales o minerales, productos, subproductos y sustancias mencionadas en las letras precedentes, o que sean necesarias o convenientes para la empresa”.

Su artículo 7° señala que la “dirección superior y administración de la Empresa corresponderán a su Directorio”, el que, conforme a su artículo 9°, “estará investido de todas las facultades de administración y disposición que la ley o el Estatuto no establezca como privativas del Presidente de la República”, y “sin perjuicio de las facultades que le competen al Presidente Ejecutivo”, consignando, además, dentro de sus facultades ordinarias de administración, y “sin que la siguiente enumeración importe limitación alguna”, acorde con su letra g), la de “Constituir, participar o tomar interés en corporaciones y sociedades, cualquiera que sea su naturaleza, dentro o fuera del país, para el mejor logro de las metas de la Empresa, sin perjuicio de lo dispuesto en el decreto ley N° 1.167, de 1975, y modificarlas, disolverlas y liquidarlas”.

Por último, cabe destacar que el artículo 11, inciso primero, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1987, del Ministerio de Minería, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 1.349, de 1976, que crea COCHILCO, encarga a esta “la fiscalización directa de las empresas del Estado productoras de cobre y de sus subproductos” o de aquellas “en que el Estado tenga participación mayoritaria, para lo cual podrá revisar sus balances, como asimismo los antecedentes que han servido para su confección, conocer los procedimientos de control interno de las empresas, revisar sus contratos de ventas, de agencias y de adquisición, realizar análisis financieros y auditorías globales y de operaciones específicas, revisar los informes de las auditorías externas que contraten las empresas, y demás que le encomienda este decreto ley”.

III. Análisis y conclusión

1. Sobre la modalidad de contratación dispuesta para la operación en examen y el supuesto perjuicio que habría ocasionado a ENAMI

Al respecto, cabe señalar que, según el artículo 9° de la ley N° 18.575, los contratos administrativos se celebrarán por regla general, previa propuesta pública, contemplándose como excepciones la licitación privada, que procederá previa resolución fundada que así lo disponga, y el trato directo, al que podrá acudirse atendida la naturaleza de la negociación.

En la especie, de lo informado aparece que, según el pacto de accionistas que la ENAMI mantenía con la Compañía Minera Teck Quebrada Blanca S.A., aquella tenía la atribución de vender directamente su participación a otra empresa pública (CODELCO), manteniendo sus condiciones preferentes, siendo esta última la empresa estatal con giro legal autorizado y habilitada para adquirir esa participación accionaria, lo que, además, permitía cautelar el patrimonio estatal.

Ahora bien, que la propuesta pública constituye la regla general en materia de contratación administrativa, no obsta a la existencia de situaciones determinadas en las que procede recurrir a la licitación privada o trato directo de manera excepcional, y siempre que concurran las condiciones que lo hagan necesario para una correcta y eficiente administración del patrimonio estatal, como se apreciaría en el asunto en examen.

De tal modo, y habida cuenta que la enajenación por trato directo de las anotadas acciones fue aprobada por los directorios de ENAMI y CODELCO, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, no se aprecian irregularidades que reprochar en la materia denunciada.

En cuanto al eventual perjuicio patrimonial que tal venta habría ocasionado a ENAMI, no se han acompañado antecedentes que den cuenta de su efectividad, considerando también que dicha negociación se habría efectuado conforme al valor de mercado y, especialmente, que la propiedad de las acciones de que se trata quedó dentro del dominio estatal, aspecto este último que atiende al interés público involucrado.

2. Sobre los eventuales conflictos de interés e incumplimiento del deber de abstención en los que habrían incurrido los directores vinculados a la venta en examen

Cabe anotar que el principio de probidad administrativa fijado en el artículo 8° de la Constitución Política y desarrollado especialmente en los artículos 13, 52 y siguientes de la ley N° 18.575, exige de los servidores públicos una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, guardando estricta imparcialidad en sus decisiones.

En tal sentido, el artículo 62, N° 6, inciso segundo, de la citada ley N° 18.575 dispone que contraviene especialmente ese principio el “participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad”, agregando su inciso tercero que “Las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de participar en estos asuntos, debiendo poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta”.

Al respecto, es oportuno recordar que el principio de probidad administrativa tiene por objeto evitar que los intereses particulares de los funcionarios públicos influyan en las decisiones que, en razón del cargo o designación pública que sirven, deben adoptar, lo que se traduce en que deben garantizar la estricta imparcialidad de sus decisiones, promoviendo el bien común atendiendo las necesidades colectivas de manera regular y continua (aplica dictamen N° 9.722, de 2012).

Ahora bien, respecto de las objeciones planteadas por los recurrentes, en relación con las actuaciones de la ex Ministra de Minería, doña Aurora Williams Baussade, la ex Subsecretaria de esa cartera, doña Suina Chahuan Kim, y del director de ENAMI, señor Rodrigo Andres Wagner Brizzi, es necesario precisar que, del examen de los antecedentes tenidos a la vista, se advierte que sus actuaciones se habrían enmarcado en el ejercicio de sus labores en el ámbito público, no apreciándose cómo podrían configurarse los conflictos de interés que la citada normativa sobre probidad trata de precaver.

Con todo, es pertinente puntualizar que, de lo informado por ENAMI, aparece que su ex directora doña Valentina Santelices Riquelme -en su calidad de representante del Presidente de la República-, se abstuvo de participar en la deliberación y acuerdo de venta de las acciones en referencia, habiendo renunciado, asimismo, el 13 de diciembre de 2023 a su cargo de directora en Quebrada Blanca S.A.

Por último, y acerca de la designación de la ex Subsecretaria de Minería como directora de ENAMI, en representación de COCHILCO, es útil prevenir que, según el artículo 11, letra a), del citado decreto con fuerza de ley N° 153, de 1960, dicha empresa será administrada por un Directorio, integrado, en lo pertinente, “Por el Ministro de Minería, que lo presidirá por derecho propio y será subrogado por el Subsecretario”.

Así, y no obstante tal designación, se debe entender que, en el cumplimiento de dicha obligación legal, en las oportunidades que el Subsecretario de Minería deba subrogar al respectivo Ministro, su participación en la respectiva reunión de Directorio corresponde circunscribirla solo a dicho encargo y no como representante de la anotada Comisión, para todos los efectos que procedan.

3. Sobre la falta de información pública y transparencia de las condiciones de celebración del contrato referido

Al efecto, el artículo décimo, inciso primero, de la ley N° 20.285, prevé que el principio de la transparencia de la función pública -consagrado en los artículos 8°, inciso segundo, de la Constitución Política y 3° y 4° de ese texto legal-, es aplicable a las empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y a las sociedades en las que este tenga una participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio, como Televisión Nacional de Chile, ENAMI, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, CODELCO o Banco Estado, aun cuando la ley respectiva disponga que es necesario mencionarlas expresamente para quedar sujetas a las regulaciones de otras leyes.

Añade ese artículo décimo, en su inciso segundo, que, en virtud del reseñado principio, dichas entidades deben mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, debidamente actualizados, los antecedentes que ahí indica y, en su inciso cuarto, que esas empresas deben entregar a la ahora Comisión para el Mercado Financiero la misma información a la que están obligadas las sociedades anónimas abiertas.

Como puede advertirse, ENAMI y CODELCO están sujetas a un régimen especial en materia de acceso a la información, en cuya virtud sólo les han sido impuestas las obligaciones que expresamente fija el anotado artículo décimo, entre las cuales no se encuentra la exigencia de mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios electrónicos, la información sobre sus procesos de adquisiciones (aplica dictamen N° 41.720, de 2013).

De este modo, tales empresas no se rigen por la totalidad de los preceptos contenidos en la Ley de Transparencia y no le son exigibles todos los deberes que esta prevé para los órganos de la Administración del Estado, sino únicamente los contenidos en forma expresa en el citado artículo décimo, debiendo, por tanto, desestimarse los planteamientos de los interesados al respecto.

4. Sobre la falta de recomendación previa de COCHILCO y del Ministerio de Desarrollo Social y Familia

Al respecto, los artículos 13, letra b), del decreto ley N° 1.350, de 1976, y 7°, inciso final, del citado decreto con fuerza de ley N° 153, de 1960, prescriben que tanto los proyectos de inversión como los de exploración e investigación incluidos en los presupuestos de CODELCO y ENAMI, respectivamente, deben contar con la evaluación conjunta del ahora MIDESO y de COCHILCO.

Así, la referida exigencia dice relación, entre otros, con los “proyectos de inversión”, entendiendo por tales los egresos en los que deba incurrirse para la ejecución de obras futuras, de cualquier naturaleza, su continuación, remodelación y ampliación, incluyendo los desembolsos anexos que se irroguen durante la ejecución o el desarrollo de la iniciativa de inversión pertinente, como la adquisición de maquinarias, equipos o materiales y la realización de los estudios necesarios (aplica dictamen N° 5.164, de 2008).

De este modo, no estando comprendidos dentro del concepto de “proyectos de inversión”, los aportes u operaciones financieras relativas a corporaciones, asociaciones, comunidades o sociedades -al tener distinta naturaleza, toda vez que conforman inversiones financieras-, no resultó procedente que, en la especie, la enajenación de acciones en comento contara con la evaluación conjunta en análisis.

5. Sobre las facultades fiscalizadoras de COCHILCO

En este punto, cabe recordar que, según el artículo 12 del aludido decreto con fuerza de ley N° 1, de 1987, este ente de control fiscalizará a través de COCHILCO a las sociedades colectivas del Estado o a la o las empresas que sean sus continuadoras legales, y a las sociedades productoras en que el Estado o sus instituciones o empresas tengan aportes, representación o participación mayoritarias o en igual proporción, en lo referente al cumplimiento de sus objetivos, la regularidad de sus operaciones, a hacer efectiva la responsabilidad de sus funcionarios y directivos, y a la obtención de los antecedentes necesarios para la confección del Balance Nacional.

Añade esa disposición, en su inciso final, que “No obstante lo dispuesto en los incisos anteriores, el Contralor General de la República, podrá, cuando circunstancias especiales así lo aconsejen, disponer que la Contraloría asuma transitoriamente y en plenitud, todas o algunas de sus facultades de fiscalización o de las que corresponden a la Comisión, respecto de las sociedades colectivas del Estado o la o las continuadoras legales de ellas, dando cuenta al Presidente de la República de los fundamentos de su resolución, de las medidas que adopte en su ejercicio, y de los resultados obtenidos”.

Así, acerca de la solicitud formulada en este aspecto, es útil destacar que esa atribución no es aplicable a la ENAMI, pues no reviste la condición de continuadora legal de las sociedades colectivas del Estado -como sucede con CODELCO-, ni tampoco es una sociedad productora con participación, aporte o representación estatal, sino que una empresa pública, creada por ley, que forma parte de la Administración del Estado (aplica dictamen N° 83.983, de 2014).

Por otra parte, debe precisarse que, respecto de CODELCO, la fiscalización directa de este Órgano Contralor se verifica previa resolución fundada que debe informarse al Presidente de la República

En tal sentido, de los antecedentes tenidos a la vista es posible sostener que, a la fecha, no se advierte la existencia de condiciones que ameriten el ejercicio de la anotada facultad, con ocasión de lo que aquí se ha planteado.

Con todo, ello no obsta al eventual ejercicio de las atribuciones fiscalizadoras que competen a esta Entidad Contralora, atendido el carácter de organismos integrantes de la Administración del Estado de las mencionadas empresas, y considerando sus recursos disponibles y la planificación de sus actividades de control externo.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden de la Contralora General de la República
VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Subcontralor General