Dictamen N° E6474

Texto del dictamen

N° E6474   Fecha: 15-01-2025

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Consuelo Chaparro Gómez, en representación de la organización no gubernamental (ONG) “Entorno”, cuestionando la forma en que el Ministerio del Medio Ambiente ha conducido sus procesos administrativos, pues ha incurrido en una suspensión injustificada en la ejecución del contrato “diagnóstico del conocimiento y valoración de la biodiversidad en la población que habita en la Región Metropolitana de Santiago (RMS) con el propósito de generar programas educacionales que pongan en valor la biodiversidad”, ID 608897-114-LQ22.

Alega, que la autoridad incurrió en una excesiva demora en la revisión del informe de avance N° 1 del proyecto, y pese a que, en definitiva, lo terminó aprobando, esa repartición no le ha dado respuesta al aumento de plazo que reiteradamente le ha solicitado para poder cumplir con el resto de los informes pactados e incluso le han comunicado la intención de multarla y poner término anticipado al contrato.

Por último, pide que se dé aplicación al silencio positivo respecto del mayor plazo requerido, que se determinen las responsabilidades administrativas que procedan y que se le resarza el daño patrimonial que se le habría causado.

Requerido su parecer, la Subsecretaría del Medio Ambiente niega que haya existido una suspensión injustificada del proceso y expone que la demora en la aprobación del aludido informe se debió, en primera instancia, a que el proveedor debió corregir diversas observaciones realizadas por la contraparte técnica y luego, por la forma y la cantidad de antecedentes de respaldo que remitió al efecto, lo cual dificultó los procesos de revisión del producto solicitado.

Añade que, si bien después de la entrega del primer informe se le notificó el inicio del procedimiento de término anticipado al proyecto, finalmente se cursó el pago de la primera cuota por los servicios efectivamente prestados, esto pese a que el proveedor solo habría cumplido con el mínimo exigido en las bases de licitación.

Por último, ha remitido antecedentes que dan cuenta de las gestiones realizadas ante el Gobierno Regional Metropolitano, en su calidad de mandante de la iniciativa en cuestión, informando del término del contrato con la reclamante y del interés en continuar con el proyecto comprometido, por lo cual se encuentra preparando una nueva convocatoria. Agrega que los productos entregados por la ONG Entorno igualmente serán utilizados en futuras actividades educativas.

II.	Fundamento jurídico

El artículo 10, inciso tercero, de la ley N° 19.886, prevé, en lo pertinente, que los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen.

A su vez, el N° 3 del artículo 22 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, indica que las bases deben contener, en lo que importa, el plazo de duración del contrato, instrumento que también debe incluir una estipulación al respecto, según el artículo 64 del mismo decreto. En tanto, los N°s. 4 y 5 del mismo artículo también exigen consignar el plazo y el modo en que se comprometen los pagos, una vez recibidos conforme los bienes o servicios, y el respectivo plazo de entrega de estos.

Cabe indicar que la estricta sujeción a las bases constituye un principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato y que dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictamen N° E393413, de 2023).

Por último, los órganos de la Administración del Estado y sus autoridades tienen la obligación de ejercer sus funciones en conformidad con los principios, entre otros, de responsabilidad, eficiencia, eficacia y probidad administrativa e impulsión de oficio del procedimiento, velando por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública, según lo disponen los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575.

III.	Análisis y conclusión

En primer lugar, se debe señalar que la resolución exenta N° 971, de 2022, del Ministerio del Medio Ambiente, aprobó las respectivas bases de licitación, la cual fue adjudicada en favor de la reclamante, y luego el respectivo contrato fue aprobado mediante la resolución exenta N° 1396, de 17 de noviembre del mismo año.

La cláusula cuarta del acuerdo en cuestión, al igual que el N° 19.1 de sus bases, previó que aquel tendría una duración de 16 meses contabilizados de la forma que indica.

Luego, su cláusula decimocuarta contempló la entrega de 3 informes de avance y un informe final por parte del proveedor, los que debían remitirse, respectivamente, en plazos secuenciales de 4, 7, 11 y 14 meses contados desde el inicio del contrato y cuyo contenido referido a la elaboración de talleres y material educativo, también se encontraba normado en conformidad con lo establecido en el N° 21.2. del pliego de condiciones.

La misma cláusula dispuso la forma en que dichos informes deben ser entregados, los plazos que tanto la contraparte técnica tenía para revisarlos como para que el proveedor pudiera corregir los mismos, en caso de que se hicieran observaciones, iteración que podía realizarse dos veces, sin ser objeto de multas. Agrega que los informes se entenderían “conforme”, cuando hubieran subsanados todas las observaciones realizadas por la contraparte técnica.

Su cláusula duodécima, en armonía con el N° 23.1 de las bases, previó que “Las partes de común acuerdo, mediante resolución fundada debidamente tramitada, podrán modificar la fecha de entrega de los informes, con ello la de los respectivos pagos y la vigencia del contrato, siempre y cuando no se deba a causas imputables del proveedor”.

Pues bien, en los antecedentes examinados consta que el primer informe de avance fue entregado por el proveedor el 28 de marzo de 2023, y luego remitió una segunda versión el 26 de abril del mismo año en la que habría subsanado las observaciones realizadas por la contraparte técnica del contrato.

Posteriormente, si bien aparece que en el mes de junio de 2023 la contraparte técnica inició un procedimiento de término anticipado del acuerdo, en noviembre de dicho año aquel fue desestimado, y que finalmente, con fecha 7 de marzo de 2024, se aprobó el único informe de avance que fue entregado, procediendo al pago pertinente.

Al respecto, en cuanto al pronunciamiento que se solicita en relación con la forma de conducir los procesos administrativos de contratación del Ministerio del Medio Ambiente, cabe señalar que esta Contraloría General, con motivo del control de legalidad o de las auditorías que esta efectúe, no le corresponde evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas de los entes públicos, según lo establecido en el artículo 21 B de la ley N° 10.336.

Sin perjuicio de ello, esta Entidad de Control debe indicar que ha existido un evidente retraso en la ejecución del contrato en cuestión pues, como se pudo advertir, la recepción conforme del informe de avance N° 1 -que estaba referido a la planificación de los talleres y al diseño del material-, ocurrió casi un año después de que dicho insumo fuera entregado por primera vez, circunstancia que impidió a la reclamante elaborar el resto de los reportes solicitados, pues su contenido se encontraba relacionado, y en consecuencia, hizo improcedente el cobro de multas y sanciones al proveedor adjudicado.

Con todo, considerando que ha expirado la vigencia del contrato resulta pertinente que la autoridad adopte las medidas necesarias para que las contrataciones que se efectúen para obtener los servicios que se encontraren pendientes, se realicen de manera expedita y eficiente.

Por último, en relación con los perjuicios a que alude la peticionaria, esta Contraloría General cumple con informar que la determinación de la responsabilidad civil de la Administración es materia litigiosa y que por disposición de lo previsto en el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336 debe abstenerse de emitir un pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.,

Por Orden de la Contralora General de la República
Victor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General