Dictamen N° E6715

Texto del dictamen

N° E6715 Fecha: 15-01-2025

I.	Antecedentes

El Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) solicita, por una parte, un pronunciamiento que determine que el criterio contenido en los dictámenes Nos E189764, de 2022, y E443357, de 2024 -que impiden a la Administración del Estado implementar la modalidad de teletrabajo incorporada en el Código del Trabajo por las leyes Nos 21.220 y 21.645-, no es aplicable a dicho instituto, y por otra, requiere que se le reconozca la facultad para aplicar en forma anticipada la reducción de la jornada laboral dispuesta por la ley N° 21.561.

Funda ambas peticiones en la atribución contenida en el artículo 8, Nº 9, de la ley N° 20.405, que le permite a su consejo dictar una norma general en materia de personal, la que, según afirma, se sustentaría en su autonomía y en los estándares internacionales que rigen a las instituciones de derechos humanos.

Señala que ello justificaría un tratamiento excepcional respecto de otros organismos públicos, dotándolo de una potestad de autorregulación que lo facultaría, entre otros aspectos, a determinar la jornada de su personal y a organizar su trabajo con un enfoque de derechos humanos a fin de cumplir su mandato amplio de promoción y protección de los mismos.

Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos emitió su parecer sobre ambas materias.

II.	Fundamento jurídico

Conforme con lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la ley N° 20.405, el INDH es una corporación autónoma de derecho público, cuyo objeto es la promoción y protección de los derechos humanos de las personas que habiten en el territorio de Chile, establecidos en las normas constitucionales y legales, en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile y que se encuentran vigentes, así como los emanados de los principios generales del derecho, reconocidos por la comunidad internacional. Añade la normativa que, en su organización interna, se regirá por las disposiciones de esta ley y lo que señalen sus estatutos.

Enseguida, el Nº 9 de su artículo 8º, al que alude la entidad requirente, previene que al Consejo del INDH -en quien recae la dirección superior del mismo-, le corresponde dictar todas las normas internas para su funcionamiento, incluidas las relativas a su organización interna, y resolver todo asunto que sea necesario para el adecuado desarrollo de la labor del Instituto. Asimismo, lo faculta para dictar una norma general en materia de personal que regule las relaciones laborales que vinculen al instituto con sus trabajadores, la que deberá contener regulaciones relativas a la forma en que se efectuarán los nombramientos y la provisión de cargos vacantes, los mecanismos de ascensos y promociones y los sistemas de calificación y capacitación del desempeño laboral.

Su artículo 12 establece, por una parte, que los colaboradores de esa repartición se regirán por el Código del Trabajo, sin perjuicio de lo dispuesto en el citado Nº 9 del artículo 8°, y por otra, que el INDH estará sometido a la fiscalización de la Contraloría General de la República, en lo que concierne a su personal y al examen y juzgamiento de sus cuentas.

Luego, y en armonía con el criterio contenido en los dictámenes Nos 37.866, de 2014 y E370744, de 2023, de este origen, se debe puntualizar que el INDH forma parte de las entidades descentralizadas que pertenecen a la Administración del Estado, y como tal, debe sujetar su actuaciones al principio de legalidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575, en cuya virtud, y especialmente en materia de gestión de su personal, solo puede hacer aquello para lo cual está autorizado.

Precisado lo anterior, y en cuanto a la implementación en los órganos públicos del trabajo a distancia regulado en el Código del Trabajo, para el personal que se rige por dicho cuerpo legal, se debe indicar que esta Contraloría General, a través de los dictámenes Nos E189764, de 2022 y E443357, de 2024, manifestó que resulta improcedente aplicar en la Administración del Estado el teletrabajo que las leyes Nos 21.220 y 21.645 introdujeron en el citado Código Laboral, la primera incorporando el Capítulo IX Del Trabajo a Distancia y Teletrabajo al Título II -sobre contratos especiales- de su Libro I, y la segunda, añadiendo a dicho capítulo una prerrogativa especial para acceder a esa modalidad respecto de cierto universo de personal.

Lo anterior, por cuanto tal preceptiva no era aplicable en la Administración dado que ello requiere el acuerdo de voluntades de las partes empleadora y trabajadora, y las autoridades públicas, atendida la naturaleza de los órganos que la integran y los principios que los rigen, no se encuentran facultadas para suscribirlos.

Añade el dictamen N° E519505, de 2024, que cuando el legislador establece que el estatuto de los funcionarios públicos de ciertos organismos es el Código del Trabajo, se refiere a las normas generales que regulan el contrato de trabajo y no a la posibilidad de pactar discrecionalmente contratos especiales, como es el caso del contrato de trabajo a distancia o de teletrabajo, y que tal pacto implicaría, además, otorgar a estos servidores más derechos o beneficios que los que tienen los demás funcionarios públicos, lo que no resulta procedente, según lo sostenido en la jurisprudencia precitada.

Asimismo, el recién citado pronunciamiento y el N° E370768, de 2023, entre otros, han agregado que cuando el legislador ha autorizado a ciertos órganos públicos para implementar el teletrabajo lo ha previsto expresamente y con restricciones -como un porcentaje de su dotación máxima o un número acotado de sus empleados-, tal como ha ocurrido, por ejemplo, con los artículos 43 de la ley N° 20.971; 45 y 46 de la ley N° 21.126; 52, 53 y 54 de la ley N° 21.306; y 65 a 68 de la ley N° 21.526.

En esa línea, y respecto del INDH, se debe destacar que a través de los artículos 66 de la ley N° 21.526, 1° de la ley N° 21.652 y 41 de la ley N° 21.724, el legislador ha autorizado, para los años 2023, 2024 y 2025, a las jefaturas superiores de servicio de las subsecretarías y de los servicios públicos dependientes de los ministerios o que se relacionan con el Presidente de la República a través de ellos, a implementar la modalidad de teletrabajo para sus funcionarios en los términos que esas normas precisan, cualquiera sea su régimen laboral.

Por otra parte, en lo concerniente a la jornada laboral, cabe indicar que la mencionada ley Nº 21.561, publicada el 26 de abril de 2023, introdujo diversas modificaciones al Código del Trabajo, entre las cuales se encuentra la reducción de la jornada ordinaria de trabajo de cuarenta y cinco a cuarenta horas semanales, según se consigna en su nuevo artículo 22.

El inciso segundo del artículo primero transitorio de la citada ley modificatoria, señala que la nueva preceptiva se implementará de forma gradual, debiendo rebajarse la jornada semanal a cuarenta y cuatro horas al primer año, cuarenta y dos horas al tercer año y cuarenta horas al quinto año, contados desde su publicación en el Diario Oficial.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en el dictamen Nº E480675, de 2024, de este origen, que impartió instrucciones sobre la señalada reducción, ha precisado que, tratándose de servidores públicos regulados por el Código del Trabajo, las disposiciones de dicho cuerpo legal así como su legislación complementaria adquieren el carácter de estatuto jurídico de derecho público, por lo que esa preceptiva debe aplicarse e interpretarse en el marco de los principios y normas inherentes a la Administración.

Así, colige dicho pronunciamiento, que corresponde que “se reduzca la jornada laboral mensual de los funcionarios públicos afectos al Código del Trabajo que aún mantengan una jornada de cuarenta y cinco horas, de conformidad con lo establecido en el nuevo artículo 22 de ese cuerpo legal y acorde con la progresión dispuesta por el apuntado artículo primero transitorio de la ley Nº 21.561”.

III.	Análisis y conclusión

Pues bien, como se señalara, el INDH es un servicio público integrante de la Administración del Estado y quienes se desempeñan en él revisten la calidad de funcionarios públicos, de modo que respecto de ellos, al igual que del resto de los servidores públicos regidos por el Código del Trabajo, sus preceptos deben cumplirse con las naturales limitaciones que emanan de esa naturaleza jurídica, tal como lo expresó el apuntado dictamen Nº E189764, de 2022.

Lo anterior, no se ve modificado por la facultad consagrada en el mencionado N° 9 del artículo 8º de la ley Nº 20.405, que permite al Consejo del INDH dictar una norma general en materia de personal, la cual solo puede tener el carácter de complementaria de la preceptiva del Código del Trabajo y, por lo tanto, no puede sustraerse de la interpretación que esta Contraloría General ha hecho de sus preceptos cuando ese texto legal constituye el cuerpo estatutario que rige a los empleados públicos.

Adicionalmente, cabe apuntar que no se advierte cómo el criterio expuesto -que, en el caso de la especie, incide en la modalidad de desempeño (presencial o teletrabajo) o en la extensión de la jornada aplicable al personal del INDH- puede limitar el ejercicio de las facultades que la ley Nº 20.405 le ha conferido a esa entidad para la materialización de sus fines, vinculados con la promoción y protección de los derechos humanos.

Una conclusión contraria supondría admitir que el aludido instituto, en razón de los objetivos que persigue, se encuentra por sobre el marco legal vigente, sin que se le apliquen los límites que afectan a los demás organismos pertenecientes a la Administración del Estado cuyo personal se rige por el señalado código, lo que resulta jurídicamente improcedente.

Por lo tanto, debe concluirse que al INDH le resultan plenamente aplicables los dictámenes Nos E189764, de 2022 y E443357, de 2024, debiendo regirse, en materia de teletrabajo, por el reseñado artículo 66 de la ley N° 21.526 -extendido para el presente año por la ley N° 21.724-, en las condiciones establecidas expresamente y hasta cumplir el porcentaje máximo de la dotación permitido en esa normativa.

En lo que respecta a la reducción de la jornada laboral efectuada por la ley Nº 21.561, es del caso señalar que, de la lectura de las modificaciones introducidas por ese texto legal al Código del Trabajo y de su preceptiva transitoria, no se aprecia ninguna norma que habilite a las entidades públicas a alterar la gradualidad que se establece en el citado inciso segundo del artículo primero transitorio de la referida ley.

Por ende, en armonía con lo informado por la Dirección de Presupuestos, se debe indicar que el carácter de estatuto jurídico de derecho público que tiene el Código del Trabajo aplicable a su personal, así como la observancia del principio de legalidad, obligan al INDH a implementar la reducción de la jornada ordinaria con la gradualidad que, como se sostuvo en el aludido dictamen N° E480675, de 2024, impone el artículo primero transitorio de la mencionada ley Nº 21.561.

Saluda atentamente a Ud.,

Por Orden de la Contralora General de la República
Victor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General