Dictamen N° E6848

Texto del dictamen

N° E6848               Fecha: 15-01-2025

I. Antecedentes

La Subsecretaría de Bienes Nacionales solicita un pronunciamiento acerca de la aplicación de las modificaciones introducidas por la ley N° 21.477 al procedimiento de saneamiento y regularización de loteos contemplado en la ley N° 20.234, en relación con las regularizaciones de dominio regidas por el decreto ley N° 2.695, de 1979, en trámite a la publicación de aquella, y las medidas a adoptar en este sentido.

Requerido su informe, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo manifiesta sus consideraciones acerca del asunto planteado.

II. Fundamento jurídico

El artículo 1° del decreto ley N° 2.695, de 1979, que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella, previene que los poseedores materiales de bienes raíces rurales o urbanos ahí citados, que carezcan de título inscrito, podrán solicitar al Ministerio de Bienes Nacionales que se les reconozca la calidad de poseedores regulares de la pequeña propiedad raíz a fin de quedar habilitados para adquirir su dominio por prescripción, según el procedimiento que contempla.

Luego, de acuerdo con su artículo 12, ese procedimiento termina -si no hubiera oposición y previa certificación- con la dictación de la resolución que ordena la inscripción del inmueble a favor del solicitante en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces competente.

Por su parte, la ley N° 20.234 -modificada por el artículo único de la ley N° 21.477-, contempla en su nuevo artículo 1° un procedimiento simplificado y excepcional para el saneamiento y regularización de las obras mínimas de urbanización que requieren aquellos asentamientos poblados que no cuentan con permiso o recepción de loteo otorgado por la respectiva Dirección de Obras Municipales y que, además, cumplen con las características y demás requisitos exigidos por esa ley para acceder a esta herramienta excepcional.

Para tal efecto, aquellos se denominarán “asentamientos irregulares”, pudiendo encontrarse en esta categoría las ocupaciones de terreno que se materializaron sin el permiso o recepción definitiva respectivos, así como otros asentamientos poblados acogidos a leyes excepcionales para su regularización o para la adquisición del dominio sobre sitios, pero que no cuentan con la recepción definitiva de las obras de urbanización exigibles, o bien, que cuentan formalmente con un certificado de recepción definitiva que requiere ser modificado, debido a que no se corresponde, documental ni planimétricamente, con la situación existente.

Dicho artículo 1°, inciso segundo, letra c), agrega que, podrán acogerse a esa herramienta excepcional, los asentamientos en los que se hubiere constituido dominio sobre predios específicos mediante el procedimiento contemplado en el decreto ley N° 2.695, de 1979.

Enseguida, el artículo 4°, inciso décimo sexto, de la ley N° 20.234 señala que, una vez otorgada la recepción definitiva de las obras de urbanización del asentamiento, sea parcial o total, podrá requerirse la regularización del dominio sobre los pertinentes lotes o de las edificaciones, según las normas generales y especiales que les sean aplicables y que estén vigentes.

Su inciso décimo séptimo previene que “Con todo, cuando se trate del procedimiento contemplado en el decreto ley N° 2.695, de 1979, excepcionalmente podrá solicitarse la regularización del dominio de lotes desde la recepción provisoria, pero el otorgamiento del correspondiente título de dominio solo podrá verificarse una vez otorgada la recepción definitiva de las obras de urbanización del sector en que se emplaza el lote y respetando los deslindes que contemple el plano definitivo de regularización del asentamiento. Añade que “Estas dos condiciones para el otorgamiento del título de dominio también serán aplicables respecto de aquellas solicitudes de regularización de la pequeña propiedad raíz que se encontraren en trámite al ingresar la solicitud de regularización del asentamiento o al otorgarse la recepción provisoria”.

En ese contexto, la ley N° 21.477, que modifica el procedimiento de saneamiento y regularización de loteos y extiende su vigencia - publicada el 10 de agosto de 2022-, indica en su artículo primero transitorio que “Los asentamientos irregulares que se encuentren en trámite de regularización a la fecha de publicación de esta ley y que no hayan obtenido la recepción definitiva, podrán acogerse a sus disposiciones, en todo aquello que les resulte favorable”.

III. Análisis y conclusión

Al respecto, es útil recordar que el proceso de regularización fijado en el decreto ley N° 2.695, de 1979, tiene por objeto entregar al poseedor material de un bien raíz -urbano o rural-, un justo título que, una vez inscrito en el Conservador de Bienes Raíces, le otorgará la posesión regular de aquel, para los fines de que se trata.

Ahora bien, en relación con la consulta sobre si a las solicitudes de regularización de dominio en virtud del mencionado decreto ley N° 2.695, pendientes a la entrada en vigencia de las modificaciones introducidas por la ley N° 21.477, les es aplicable su artículo primero transitorio, cabe sostener que este precepto dispone que solo las regularizaciones de asentamientos irregulares sometidas a la ley N° 20.234 -según su nuevo artículo 1°-, y que no cuenten con recepción definitiva, podrán acogerse a esta última, en todo aquello que les resulte favorable.

En este punto, debe tenerse presente el principio general consagrado en el artículo 9° del Código Civil, en orden a que “La ley sólo puede disponer para lo futuro y no tendrá jamás efecto retroactivo”, el cual, además, ha sido recogido en materia administrativa por el artículo 52 de ley N° 19.880. Así, la, retroactividad, en caso de ser fijada en una ley, debe interpretarse en modo restrictivo.

Distinta es la situación de las solicitudes en trámite a la data de publicación de la ley N° 21.477, que no correspondan a regularizaciones de asentamientos irregulares, como serían aquellas relativas al decreto ley N° 2.695, las que de acuerdo con lo ya indicado y al principio general en materia de retroactividad, se seguirán tramitando de acuerdo al procedimiento y condiciones existentes al 10 de agosto de 2022, por cuanto no se advierte que el legislador haya establecido a su respecto la aplicación retroactiva de las disposiciones incorporadas a la ley N° 20.234, como ocurre con la exigencia de la pertinente recepción definitiva en la especie.

A mayor abundamiento, si se tiene en cuenta que la finalidad de las disposiciones legales en examen es resolver la situación de los loteos irregulares y que las modificaciones incorporadas por la ley N° 21.477 significan un cambio esencial de requisitos para las solicitudes de regularización en trámite, en relación con el aludido decreto ley N° 2.695, y no simples aspectos formales de tramitación, no cabe entender que su cumplimiento sea exigible in actum, aspecto que solo fue regulado por el citado artículo primero transitorio respecto de las regularizaciones de asentamientos irregulares, circunscribiendo la aplicación de tales modificaciones a estos, siempre que opten a la posibilidad acogerse a aquéllas en lo que les resulte favorable.

Además, entender dicho precepto transitorio de manera diversa iría en desmedro de otra de las bases esenciales del Estado de Derecho, cual es el principio de certeza jurídica, toda vez que las modificaciones en cuestión implican una variación sustancial de las exigencias que deben cumplir los interesados respecto de sus solicitudes de regularización, en lo pertinente, para efectos de lo dispuesto en el decreto ley N° 2.695, y también, en la medida en que aquellas podrían dejarlos en una prolongada indefinición sobre sus eventuales derechos, considerando, en la práctica, los tiempos que trascurren entre una recepción provisoria y definitiva otorgada por la correspondiente autoridad.

Consecuente con lo expuesto, no procede aplicar las modificaciones introducidas por la ley N° 21.477 a aquellas solicitudes en trámite de regularización de la propiedad raíz, de acuerdo con el decreto ley N° 2.695, a la fecha de su publicación, debiendo el Ministerio de Bienes Nacionales darles curso en los términos indicados, de corresponder.

Por otra parte, en cuanto a los casos de regularización de dominio de lotes insertos en asentamientos irregulares ingresados con posterioridad a la entrada en vigencia de la reseñada ley N° 21.477, cabe consignar que es procedente dictar una resolución que ordene su archivo provisional, en tanto no se cumplan las exigencias dispuestas por el citado inciso décimo séptimo.

Al efecto, considerando el plazo previsto por la ley N° 20.234 y el lapso que puede mediar entre las recepciones provisoria y definitiva, así como el hecho que no se ha regulado en forma especial el estado del procedimiento de regularización en el tiempo intermedio, es posible concluir que, dado el carácter supletorio que tiene la ley N° 19.880, no se advierte impedimento para que la autoridad competente adopte las medidas transitorias que estime oportunas -como podría ser la suspensión provisional del respectivo procedimiento administrativo especial-, siempre que ello se haga con sujeción a lo estatuido en el artículo 32 de ese cuerpo legal y no altere la naturaleza de la tramitación de aquel.

Saluda atentamente a Ud.,

Por Orden de la Contralora General de la República
Victor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General