Dictamen N° 49703

Texto del dictamen

N° 49.703         Fecha: 05-VII-2016

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Luis Gálvez Astudillo, en representación de la empresa Comercializadora Integral Limitada Impresión Uno, solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad de la resolución exenta N° 243, de 2016, de la Subsecretaría de Obras Públicas, que invalidó la resolución exenta N° 3.033, de 2015, del mismo origen, y dejó sin efecto el proceso de grandes compras “Reproducción de Documentos MOP ID Referenciales”. Igual petición formula respecto de las resoluciones exentas N°s. 364 y 470, ambas de 2016, de dicha Subsecretaría, por medio de las cuales no se dio lugar a las observaciones que formuló respecto del antedicho acto administrativo invalidatorio y se rechazó el recurso jerárquico que se indica, respectivamente.

Expone que no ha resultado procedente que para invalidar la resolución exenta N° 3.033, citada, el servicio haya aplicado las normas contenidas en la ley N° 19.880, ya que al regirse la adquisición por lo dispuesto en la ley N° 19.886 el servicio habría debido impugnar ese acto ante el Tribunal de Contratación Pública, recurriendo a la acción que para tal fin contempla este último cuerpo legal, y, además, que dicha medida afectaría derechos adquiridos por su representada. Añade que tampoco ha resultado pertinente que se revocara el referido proceso de grandes compras, ya que ello no se ajustaría a lo previsto en el artículo 61 de la ley N° 19.880.     	

Requerido su parecer, el Ministerio de Obras Públicas informó, en síntesis, que la invalidación cuestionada se dispuso debido a los errores en que incurrió la correspondiente comisión al evaluar las ofertas presentadas en el procedimiento de grandes compras y que la revocación del llamado a este último se efectuó por la necesidad de garantizar la transparencia e imparcialidad en la respectiva adquisición.

Sobre el particular, es menester precisar que con fecha 11 de noviembre de 2015, la Subsecretaría de Obras Públicas convocó al indicado proceso, comunicando la intención correspondiente a los proveedores adjudicados en el convenio marco ID N° 2239-5-LP14, denominado “Venta, arriendo, y suministros de impresoras”, Posteriormente dictó la resolución exenta N° 3.033, de 2015, mediante la cual, en lo que importa, declaró inadmisibles las ofertas presentadas por algunos proveedores y seleccionó la propuesta del recurrente, teniendo en consideración en ambos casos lo señalado en el informe emitido por la comisión de evaluación.

Luego y ante los reclamos formulados por algunos proveedores, relacionados con la forma en que habían sido revisadas sus ofertas por la pertinente comisión, la Subsecretaría de Obras Públicas emitió la resolución exenta N° 243, de 2016, a través de la cual invalidó la precitada resolución exenta N° 3.033, fundamentando esa decisión en el hecho de que la evaluación de las propuestas no había sido completa, puesto que se apartó de lo establecido en la respectiva intención de compra, y que ello indujo a la autoridad a seleccionar a un oferente respecto del cual no tiene la certeza de que haya presentado la mejor oferta (considerandos N°s. 7 y 12).

En el mismo acto administrativo el servicio revocó el proceso de grandes compras por los diversos cuestionamientos que afectaban a la respectiva intención de compra (considerando N° 14).
       
Sobre el particular se debe anotar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886 dispone que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquellas, las normas del Derecho Privado. 

Enseguida que el artículo 30, letra d), de esa ley prescribe, en lo que importa, que entre las funciones de la Dirección de Compras y Contratación Pública se encuentra la de licitar bienes y servicios a través de la suscripción de convenios marco.

Por su parte, el artículo 2°, N° 14, del decreto 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento de la ley N° 19.886, define el convenio marco como el procedimiento de contratación realizado por la Dirección de Compras, para procurar el suministro directo de bienes y/o servicios a las Entidades, en la forma, plazo y demás condiciones establecidas en dicho convenio.

A su vez, el inciso primero del artículo 14 bis de ese decreto señala que en las adquisiciones vía convenio marco superiores a 1.000 UTM, denominadas Grandes Compras, las entidades deberán comunicar, a través del Sistema, la intención de compra a todos los proveedores adjudicados en la respectiva categoría del Convenio Marco al que adscribe el bien o servicio requerido. 

En este contexto, es necesario precisar que, como se desprende de las disposiciones citadas, la intención de compra forma parte de un procedimiento administrativo que lleva a cabo la autoridad para seleccionar a un proveedor con quien contratará el suministro de bienes muebles o la prestación de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones.

Ahora bien, considerando que la ley N° 19.886 no contempla disposiciones relacionadas con la invalidación ni con la revocación de los actos administrativos dictados en el marco de un proceso de adquisición de los bienes y servicios a que se refiere, es preciso recurrir para tal fin a las normas de Derecho Público existentes sobre el particular.         

En este orden de ideas, cabe anotar que el inciso primero del artículo 1º de la ley N° 19.880, dispone que ella establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa ha precisado que la supletoriedad a que alude el precepto recién citado significa que su uso procede en la medida en que la materia en la cual incide la norma que pretende aplicarse, no haya sido prevista en el respectivo ordenamiento administrativo especial y, en tanto sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento específico, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de las etapas y mecanismos que dicho procedimiento contempla para el cumplimiento de la finalidad particular que la ley le asigna (aplica dictamen N° 15.492, de 2008).

En este contexto, reuniéndose en la especie las exigencias contempladas en la jurisprudencia citada, es menester concluir que ha resultado procedente que la Subsecretaría de Obras Públicas aplicara supletoriamente en este caso lo dispuesto en el artículo 53 de la ley N° 19.880 para los efectos de invalidar la resolución exenta N° 3.033, citada.

Atendido lo expuesto, y que dicha medida se adoptó previa audiencia de los interesados, dentro de los dos años desde la notificación de la resolución exenta N° 3.033, y que aparece debidamente fundada, no se advierte reproche que formular respecto de lo obrado sobre el particular por la singularizada repartición pública a través de la resolución exenta N° 243, de 2016, ratificada posteriormente por medio de las resoluciones exentas N°s. 364 y 470, ambas de este año.

No obsta a lo señalado precedentemente que la ley N° 19.886 contemple un procedimiento de impugnación de actos u omisiones ilegales o arbitrarios que tengan lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva licitación y su adjudicación, ambos inclusive, ante el Tribunal de Contratación Pública, ya que ese procedimiento no reviste naturaleza administrativa sino que jurisdiccional (aplica dictamen N° 62.496, de 2008).

Por otra parte, en lo que se refiere a la alegación del recurrente consistente en que la invalidación aludida afectaría derechos adquiridos por su representada, se debe tener en cuenta que de conformidad con lo previsto, en lo que importa, en el inciso cuarto del artículo 14 bis del precitado decreto N° 250, de 2004, la entidad deberá seleccionar la oferta más conveniente según el cuadro comparativo que deberá confeccionar sobre la base de los criterios de evaluación y ponderaciones definidas en la comunicación de la intención de compra, cuadro que será adjuntado a la orden de compra que se emita  y servirá de fundamento de la resolución que apruebe la adquisición.

De la norma mencionada se desprende que una vez notificada la selección la Administración debe proceder a aprobar la adquisición mediante el correspondiente acto administrativo y a emitir la orden de compra, en la medida, por cierto, que esa selección se haya llevado a cabo conforme a un procedimiento válido, condición que no concurre en la especie.

Luego, en este caso no se aprecia que la invalidación de la resolución a través de la cual se efectuó la selección de la empresa recurrente afecte derechos adquiridos de la misma, toda vez no consta que la Subsecretaría de Obras Públicas haya realizado los trámites a que se refiere el párrafo precedente. Además, en la situación en comento el N° IV de la resolución exenta N° 3.033, citada, contemplaba la obligación de suscribir un acuerdo complementario, exigencia cuyo cumplimiento no aparece acreditada. 

Por último, en cuanto a las observaciones que formula el interesado en relación con la improcedencia de la revocación del proceso de grandes compras, se debe tener presente que la jurisprudencia administrativa ha señalado que dicha medida consiste en la necesidad de retirar un acto administrativo, que es válido, del ordenamiento jurídico, dejándose sin efecto por la propia autoridad que lo dictó, en consideración a que vulnera el interés público general, decisión que, por ende, se funda en razones de mérito, conveniencia u oportunidad (aplica dictamen N° 96.610, de 2015).

Ahora bien, de la precitada resolución exenta N° 243, de 2016, aparece que la autoridad administrativa, fundada en las dudas que había generado la regulación que se aprobó para los efectos de llevar a cabo la correspondiente decisión de compra, decidió revocar la misma, por razones de conveniencia, sin que se advierta reproche que formular a lo obrado en ese sentido. 
        
Transcríbase al Ministerio de Obras Públicas. 

Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante