Dictamen N° 70655

Texto del dictamen

N° 70.655     Fecha: 11-IX-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Pablo Riera Frauenberg, representante legal, según indica, de la empresa TSCOM SpA, denunciando presuntas irregularidades en la adjudicación del proceso licitatorio convocado por Gendarmería de Chile para la provisión del servicio de monitoreo telemático de condenados, al cual se le asignó el ID N° 634-66-LP13 en el Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración, en atención a que el adjudicatario no habría cumplido con los requerimientos técnicos mínimos relativos a la cobertura en todas las comunas existentes en el país y a una frecuencia de actualización de los mapas inferior a los seis meses. 

El recurrente agrega que ello obedece a que la correspondiente oferta expresa que, para los efectos indicados, se utilizarán los mapas del sitio Google Maps, los cuales, por una parte, no cuentan con cobertura cartográfica de todas las comunas de Chile, a nivel de nombres de calles y numeración de edificaciones, y, por otra, aquellos no han sido actualizados hace casi dos años, según la información que le habría entregado Mapcity.com Chile S.A., empresa representante en nuestro país de aquel sitio web.

Requerido su informe, Gendarmería de Chile manifiesta, en síntesis, que la denuncia de la especie es materia que le corresponde conocer al Tribunal de Contratación Pública y, por ende, litigiosa, señalando que, en todo caso, la propuesta seleccionada cumple con los requisitos técnicos mínimos establecidos en el pliego de condiciones, respecto de los dos aspectos que el recurrente cuestiona, por las consideraciones que expresa.

Sobre el particular, cabe manifestar que no se acompañan antecedentes de los que aparezca que la materia esté en conocimiento jurisdiccional, por lo que no se advierten fundamentos para que esta Contraloría General, en el ejercicio de sus atribuciones fiscalizadoras de la función pública, se abstenga de revisar la legalidad de la actuación administrativa en los hechos reclamados. 

Pues bien, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 10 de la ley N° 19.886, el adjudicatario será aquel que, en su conjunto, haga la propuesta más ventajosa, teniendo en cuenta las condiciones que se hayan establecido en las bases respectivas y los criterios de evaluación que señale el reglamento. El inciso tercero de ese precepto añade que el procedimiento concursal se realizará con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen, las que serán siempre aprobadas previamente por la autoridad competente.

De las normas transcritas aparece que las licitaciones se adjudicarán a quien haga la oferta más ventajosa de acuerdo a la evaluación que haya previsto el respectivo pliego de condiciones y, por ende, en base a esa propuesta se celebrará el contrato respectivo. Además, uno de los principios rectores de la contratación administrativa es el de estricta sujeción a las bases, las que constituyen la principal fuente de derechos y obligaciones, tanto para la Administración como para los participantes del procedimiento de licitación.

De este modo, la referida repartición mediante la resolución N° 1.766, de 2012, convocó a la licitación pública de la especie y aprobó sus bases administrativas y técnicas, a resultas de la cual por la resolución exenta N° 9.536, de 2013, adjudicó la misma a la empresa SecureAlert Inc. -único oferente cuya propuesta había sido declarada admisible-, para luego por la resolución N° 2.445, de este último año, aprobar el correspondiente contrato con SecureAlert Chile SpA, en atención a la norma contenida en el artículo 67 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, texto reglamentario de la ley N° 19.886, recogida en el artículo 32 del pliego de condiciones, en orden a exigir que las personas o consorcios extranjeros -como acontecía en la especie-, para la suscripción del contrato, debían constituir una sociedad de nacionalidad chilena o agencia en Chile.

Las citadas resoluciones N°s. 1.766, de 2012 y 2.445, de 2013, de Gendarmería de Chile, habiendo sido sometidas a control preventivo de juridicidad, fueron tomadas razón por este Organismo Contralor con fechas 23 de enero de 2013 y 26 de noviembre del mismo año, en ese orden, por encontrarse ajustadas a derecho, formulándose los alcances que contienen los oficios N°s. 4.981 y 77.256, de las datas indicadas, respectivamente. 

El artículo 21 de las bases administrativas contemplaba una etapa de precalificación técnica de las soluciones tecnológicas propuestas por los oferentes -como requisito para acceder a la etapa de evaluación propiamente tal de las ofertas-, en la que los interesados debían demostrar las funcionalidades de los dispositivos a través de los cuales se implementaría el servicio de monitoreo, para corroborar, empíricamente, la solución técnica ofrecida, fase que el adjudicatario aprobó, de acuerdo a la constancia emitida por personal especializado de la entidad pública.

Enseguida, el artículo 23 del mismo antecedente establece la etapa de evaluación para las ofertas de los proponentes que superaron la etapa anterior, la que requiere que la oferta técnica cumpla con el criterio previsto en su N° 1, denominado “Cobertura del servicio”, el que se encuentra regulado en el apartado IX, numeral 1.2 de las bases técnicas, para continuar con la evaluación económica. 

A su turno, el anotado numeral 1.2 dispone que el indicado criterio “Corresponde al porcentaje del territorio nacional que abarca la red celular de datos móviles, con levantamiento cartográfico de mapas, a nivel de nombre de calles y numeración de domicilios. Se requiere que la oferta contemple, independientemente del porcentaje, cobertura en todas las comunas del país (actualmente 346).”. La disposición agrega que “Se requiere que el proponente presente un detalle de la cobertura ofrecida sobre el territorio nacional. Para ello, deberá entregar una lista clasificada por región, provincia y comunas a ser cubiertas. Además, se deberá entregar un mapa por región de Chile (incluyendo Chile Insular), identificando por colores las áreas de cobertura ofrecida y las zonas sin coberturas, al momento de la licitación. En estos últimos, se debe indicar si la falta de cobertura corresponde a la falta de red de datos móviles en dicha zona y/o al no levantamiento cartográfico a nivel de nombres de calles con numeración de domicilios.”.

Además, durante el desarrollo del respectivo proceso licitatorio, en la etapa de aclaraciones, se le consultó a Gendarmería de Chile sobre ese criterio en la pregunta N° 256, respondiendo que la cobertura exigida debe estar disponible al momento de la entrega del proyecto para su explotación.

Pues bien, en cuanto a esta exigencia, el proponente ofreció utilizar “la red móvil de la compañía Telefónica/Movistar y sus socios de roaming en los dispositivos GPS” y, además, asumió la obligación de contratar a cualquier compañía del rubro para llegar a las 346 comunas solicitadas y con el mayor porcentaje de cobertura, acompañando los mapas del sitio Google Maps, indicando en ellos con colores las zonas de cobertura y los porcentajes de esta, según la compañía de red celular de datos móviles de que se trate, agregando que “Se asume que las zonas sin cobertura son por falta de red celular.”. 

Así, las bases no requieren la cobertura del 100% del territorio nacional -puesto que consideran que ello no sea posible por limitaciones de la red móvil o del levantamiento cartográfico-, sino que exigen que alcance o cubra a todas las comunas del país. Además, tampoco obliga que ello se encuentre disponible al momento de la oferta, sino que al comenzar la explotación del sistema. 

De esta manera, el oferente cumplió con tales exigencias, dado que se obligó a otorgar la cobertura a través de la modalidad que indica, por lo que la oferta fue evaluada con un “cumple lo requerido”, de acuerdo a lo establecido en el referido artículo 23 de las bases administrativas para los proponentes que oferten prestar una cobertura en todas las comunas del país. 

A continuación, es necesario tener en cuenta que el artículo 23 de las bases administrativas contempla, además, entre los criterios a evaluar de la oferta técnica, en su N° 12 los “Mapas”, el que corresponde al requerimiento descrito en el apartado IX, numeral 1.3 de las bases técnicas.

El citado numeral 1.3 establece, en lo pertinente, que se requiere que el proponente presente una solución de mapas con levantamiento cartográfico a nivel de numeración y nombres de calles, que incluya, al menos, los tipos de lugares relevantes que se indican -en general, establecimientos educacionales, asistenciales, policiales y públicos-. Además, que aquel debe comprometer una frecuencia de actualización de los mapas provistos para el sistema de monitoreo con una periodicidad de seis meses o menos, actualizando específicamente el levantamiento cartográfico a nivel de numeración y nombres de calles, y de aquellas comunas que aún no tengan ese nivel de detalles, para cubrir todas las comunas del territorio nacional, debiendo actualizar con la misma frecuencia la información de los lugares mencionados.

Respecto de este requisito, se verifica que SecureAlert Inc. ofertó mapas provistos por contratación de Google Maps, ofreciendo el servicio de Google Street View, el que comprende la identificación de calles y su numeración, y también los establecimientos requeridos en el citado numeral 1.3. Asimismo, la empresa oferente manifestó en su propuesta que “se compromete a trabajar en conjunto con el proveedor (sic) para obtener una actualización de los mapas cada seis meses.”. 

De esta manera, se advierte que la propuesta en comento cumple la indicada exigencia establecida en las bases respectivas, teniendo en cuenta que, de conformidad con estas, la empresa proveedora contrajo expresamente la obligación de actualizar los mapas con la periodicidad que indica.

En consecuencia, en el contexto descrito, no se advierte irregularidad en la adjudicación a SecureAlert Inc., y en la suscripción del posterior contrato con SecureAlert SpA, toda vez que la empresa, ajustándose a los términos definidos por el servicio público en las correspondientes bases, contrajo las obligaciones de tener cobertura en todas las comunas del país al comenzar la explotación del sistema y de actualizar los mapas cada seis meses, a través de las subcontrataciones de cualquier compañía del rubro y de Google Maps, respectivamente.

Lo anterior, sin perjuicio que SecureAlert SpA en la ejecución del contrato deberá dar cumplimiento a las obligaciones de hacer que ha contraído. 

Por su parte, también hay que considerar que el monitoreo telemático de condenados a penas sustitutivas a las penas privativas o restrictivas de libertad se encuentra contemplado en el artículo 6° del decreto N° 515, de 2012, del Ministerio de Justicia, que reglamenta esa materia, el que contempla que ese sistema “…deberá ser capaz de: 1. Permitir identificar al condenado en forma unívoca. 2. Reflejar su posición, ya sea en forma de coordenadas o en forma de presencia o ausencia dentro de un área geográfica, y 3. Dar las advertencias contempladas en el artículo 19 del presente Reglamento.”, cuales son, avisos, pre-alarmas y alarmas.

Además, de acuerdo con el inciso quinto del artículo 23 bis de la ley N° 20.603, en relación con el Título IV del citado texto reglamentario, Gendarmería de Chile debe elaborar un informe de factibilidad técnica para cada caso particular, sea a requerimiento del tribunal, a fin de que este resuelva acerca de la imposición de esta medida de control, en la oportunidad procesal que se indica, o bien, a solicitud del fiscal, el defensor o el tribunal en subsidio, durante la etapa de investigación.

En ese contexto, Gendarmería de Chile debe velar porque el servicio contratado sea el apropiado para dar cumplimiento a esas obligaciones, adoptando las medidas que en derecho correspondan. 

Transcríbase al Ministerio de Justicia, a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General y a don Pablo Riera Frauenberg.

Saluda atentamente a Ud.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República