Dictamen N° 19296

Texto del dictamen

N° 19.296            Fecha : 01-IV-2013

Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Nataly Ulloa Díaz, quien se desempeña en la Secretaría Comunal de Planificación de la Municipalidad de Curacaví, denunciando que en la adjudicación de tres licitaciones públicas desarrolladas por ésta, se produjeron irregularidades, las cuales consistirían en haberse efectuado su evaluación vulnerando el principio de estricta sujeción a las bases, por lo que solicita que este Organismo de Control se pronuncie sobre la procedencia de tales adjudicaciones.
Requerida al efecto, la Municipalidad de Curacaví reconoció que en la adjudicación de los tres procesos licitatorios a que se refiere la recurrente, a saber, el primero, Conservación demarcación de vías peatonales en recorridos de locomoción colectiva, ID N° 4202-4-LP12, el segundo, Reposición de señalética de seguridad vial urbana sector norte, ID N° 4202-3-LP12; y el tercero, Reposición de señalética de seguridad vial urbana sector sur, ID N° 4202-1-LE12; se consideraron factores no previstos en las respectivas bases, en razón de lo cual se ordenaría una investigación sumaria en la aludida Secretaría Comunal, con el fin de investigar tales irregularidades y determinar las consiguientes responsabilidades, lo cual, en todo caso, no acredita. Agrega, que respecto de las dos últimas licitaciones en referencia, se iniciaron requerimientos de impugnación ante el Tribunal de Contratación Pública, en causas Roles  N°s. 252-2012 y 253-2012, las cuales se encuentran actualmente en tramitación.

En relación con la materia, es del caso indicar que el inciso segundo del artículo 9° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que los procedimientos concursales convocados por ésta se rigen por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato.
A su vez, el artículo 66, inciso primero, de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establece que la regulación de los procedimientos administrativos de contratación que realicen las municipalidades se ajustará a la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y sus reglamentos.
Enseguida, cabe recordar que el artículo 10, inciso tercero, de la mencionada ley N° 19.886, señala, en lo pertinente, que el procedimiento licitatorio se realizará con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen; y que el artículo 2°, N° 3, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento para la aludida ley N° 19.886, en lo pertinente, indica que las bases constituyen los documentos aprobados por la autoridad competente que, en lo que interesa, regulan el proceso de compras y el contrato definitivo, y precisa que las mismas incluyen las bases administrativas y las bases técnicas.
En concordancia con lo anterior, resulta procedente destacar que el principio de estricta sujeción a las bases -contemplado en el referido artículo 10 de la ley N° 19.886-, implica que sus cláusulas deben observarse de modo irrestricto y constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones tanto de la Administración como de los oponentes, de manera que su transgresión desvirtúa todo el procedimiento, siendo competencia de la autoridad velar para que dicho principio sea respetado (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 65.294, de 2011 y 49.641, de 2012, de este origen).
Asimismo, cabe hacer presente que de los preceptos enunciados se desprende que el servicio licitante de una propuesta pública se encuentra vinculado por las condiciones que fueron consideradas inicialmente en las correspondientes bases, no estando facultado para realizar una evaluación de las ofertas con criterios no previstos en ellas.
Ahora bien, en la primera licitación en análisis, el artículo 4.6.1. de las bases administrativas detalla que la propuesta técnica se evaluará conforme a los antecedentes indicados según el formulario   N° 4, los que deberán ser presentados de acuerdo con el mismo formulario, asignándose un 50% en el caso de que se cumpla con lo mínimo exigido o 0% en el caso contrario.
Resulta útil precisar que en el aludido formulario N° 4, los interesados debían completar información relativa a su individualización y a tres ítems: instalaciones provisorias; demarcación en pintura termoplástica; y aseo y limpieza, con indicación, en cada caso, de cantidades, precios unitarios, costos, utilidades, I.V.A. y totales, documento que fue debidamente completado por ambos oferentes. 
Sin embargo, la comisión evaluadora efectuó una calificación de la oferta técnica fundada en criterios que no se encontraban contemplados previamente en las bases -tipo de pintura que se utilizaría-, lo que implicó, como se consigna en el acápite 2.2, del correspondiente informe de evaluación, que a uno de los dos proponentes se le asignara un puntaje ponderado inferior al otorgado a su oponente.
Por consiguiente, es dable indicar que,  tal como lo afirman la recurrente y el municipio, la licitación en comento no se ajustó al pliego de condiciones que la regulaban, atendido que se advierte una infracción al principio de estricta sujeción a las bases, consagrado en el anotado artículo 10 de la ley N° 19.886.
No obstante, cumple con indicar que el referido vicio no posee la relevancia suficiente para afectar la validez del proceso licitatorio en comento, a la luz del artículo 13, inciso segundo, de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, por cuanto aunque al oferente a quien se le otorgó un puntaje ponderado total de 87,14, se le hubiere asignado la puntuación máxima por su oferta técnica, de todas formas obtendría una calificación final inferior a su oponente, sin alterarse el orden que ocuparon las propuestas en la respectiva evaluación (aplica criterio contenido en el dictamen   N° 6.080, de 2012, de este origen). 
Por lo tanto, y de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, la licitación en examen no adolece de un vicio que afecte su validez, sin perjuicio que la Municipalidad de Curacaví, en lo sucesivo, deba observar el principio de estricta sujeción a las bases. 



Luego, en relación con las licitaciones sometidas al conocimiento del Tribunal de Contratación Pública, cabe precisar que la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, junto con establecer un procedimiento general y reglado conforme al cual deben tramitarse las contrataciones a las cuales dicho cuerpo normativo se refiere, ha creado, en su Capítulo V, el Tribunal de Contratación Pública, órgano jurisdiccional al que le compete, de acuerdo con lo señalado en el artículo 24 de la referida ley, conocer de la acción de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de contratación con organismos públicos regidos por el citado texto legal, que tengan lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva licitación y su adjudicación, ambas inclusive. 



Como se puede advertir, el mencionado Tribunal de Contratación Pública, que sólo ejerce funciones jurisdiccionales, no posee competencia para establecer responsabilidades administrativas de funcionarios públicos, la que sólo compete a esta Entidad de Control y a las autoridades administrativas que determina la ley (aplica dictamen N° 3.293, de 2011, de este origen). 

En este contexto, es dable manifestar que a este Órgano Contralor le compete pronunciarse sobre la determinación de la responsabilidad administrativa que pudiere afectar a servidores públicos, para cuyo fin le corresponde establecer los hechos sujetos a investigación, los involucrados en aquellos y las eventuales infracciones disciplinarias.
Puntualizado lo anterior, y en lo que se refiere a la segunda licitación en comento, el artículo 4.6.1 de las bases administrativas detalla que la propuesta técnica se evaluará conforme a los antecedentes indicados según el formulario N° 4, los que deberán ser presentados de acuerdo con el mismo formulario, asignándose un 50% en el caso de que se cumpla con lo mínimo exigido o 0% en el caso contrario. 
De esta forma, en dicho formulario N° 4, los interesados debían completar información relativa a su individualización y a tres ítems: instalaciones provisorias; instalaciones provisorias; y aseo y limpieza, con indicación, en cada caso, de cantidades, precios unitarios, costos, utilidades, I.V.A. y totales, documento que fue debidamente completado por ambos oferentes.
A pesar de lo indicado, la comisión evaluadora efectuó una calificación de la oferta técnica fundada en criterios que no se encontraban contemplados previamente en las bases -realizar una oferta con valores bajo los precios de mercado-, lo que implicó, como se consigna en el acápite 2.2, del correspondiente informe de evaluación, que a uno de los dos proponentes se le asignara un puntaje ponderado inferior al otorgado a su oponente.
De este modo, tal como lo afirman la recurrente y el municipio, la licitación en comento no se ajustó al pliego de condiciones que la regulaban, atendido que se advierte una infracción al principio de estricta sujeción a las bases, consagrado en el anotado artículo 10 de la ley   N° 19.886.
De acuerdo con lo indicado, uno de los oferentes se vio afectado, ya que de haber obtenido la totalidad del puntaje en la propuesta técnica, este aumentaría de 90% -que le fue asignado- a 100%, con lo que habría superado la calificación de 92,49% otorgada a la empresa adjudicataria.
Finalmente, y en lo relativo a la última licitación mencionada, cabe destacar que el artículo 4.6.1 de las bases administrativas detalla que la propuesta técnica se evaluará conforme a los antecedentes indicados según el formulario N° 4, los que deberán ser presentados de acuerdo con el mismo formulario, asignándose un 50% en el caso de que se cumpla con lo mínimo exigido o, en su defecto, 0%.
Acorde con lo señalado precedentemente, en dicho formulario N° 4, los interesados debían completar información relativa a su individualización y a tres ítems: instalaciones provisorias; instalaciones provisorias; y aseo y limpieza, con indicación, en cada caso, de cantidades, precios unitarios, costos, utilidades, I.V.A. y totales, documento que fue debidamente completado por todos los oferentes. 
Sin perjuicio de lo anterior, la comisión evaluadora efectuó una calificación de la oferta técnica fundada en criterios que no se encontraban contemplados previamente en las bases -nivel de gastos generales-, lo que implicó, como se consigna en el acápite 2.2, del correspondiente informe de evaluación, que a uno de los tres proponentes se le efectuara una rebaja de un 50% de su puntaje.
Así, tal como lo afirman la recurrente y el municipio, la licitación en comento no se ajustó al pliego de condiciones que la regulaban, atendido que se advierte una infracción al principio de estricta sujeción a las bases, consagrado en el anotado artículo 10 de la ley N° 19.886.
En este entendido, uno de los oferentes se vio afectado, debido a que, de haber obtenido la totalidad del puntaje en la propuesta técnica, este aumentaría de 74.67% -que le fue asignado- a 99.67%, con lo que habría superado la calificación de 95,89% otorgada a la empresa adjudicataria. 
Así las cosas, habiéndose detectado irregularidades en los procesos licitatorios estudiados, las cuales podrían constituir faltas disciplinarias, corresponde que se verifiquen y hagan efectivas las responsabilidades administrativas derivadas de las infracciones al principio de estricta sujeción a las bases, en la investigación sumaria que se ha dispuesto instruir, y se informe a esta Entidad Fiscalizadora su resultado dentro del plazo de 30 días, contados desde la recepción del presente oficio.


Ramiro Mendoza Zúñiga
 Contralor General de la República