Dictamen N° 62521

Texto del dictamen

N° 62.521	Fecha: 31-XII-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Silvia Vallejo Chávez, en nombre de "Servicio de Protección Jurídica Penal Ltda.", solicitando un pronunciamiento sobre la juridicidad de determinadas actuaciones ejecutadas durante el proceso de adjudicación de la licitación, efectuada con arreglo a las normas de la ley N° 19.718, para la contratación de defensa penal pública destinada a los Juzgados de Garantía de Concepción que indica, las cuales, a su juicio, se apartarían de las bases aplicables y que en definitiva significaron que la oferta presentada por dicha empresa fuera rechazada.

Al efecto expone que el respectivo Comité de Adjudicación Regional, luego de efectuada la evaluación técnica, desestimó su oferta aduciendo que el inmueble propuesto por su representada para la prestación de los servicios licitados, no cumplía con el requisito de tener una ubicación cercana al Tribunal de Garantía de Concepción, en circunstancias que, según expresa, el único requisito de localización previsto en el llamado a propuesta era que las oficinas aludidas se encontraran dentro del radio urbano de la comuna de asiento de ese juzgado, exigencia que concurriría plenamente en la especie, por cuanto el bien raíz que ella ofreció estaría ubicado a 6 cuadras de la plaza de armas de la ciudad antes mencionada y a no más de dos del paradero de buses provenientes de las comunas de Santa Juana y de los alrededores de esa ciudad.

Agrega que la incorporación, posterior a la recepción de las ofertas, de otros requisitos de ese género, diferentes al de ubicación antes indicado -previsto en el punto 3.2.1., letra a), de las bases administrativas especiales- atenta contra los principios de igualdad de los oferentes, de fundamentación y de buena fe, contemplados en la ley N° 18.575 y aplicables a esta clase de concursos.

Requerido su informe, el Defensor Regional de la VIII Región del Bío-Bío, manifiesta que la empresa recurrente participó en el octavo proceso de licitación de defensa penal pública a nivel nacional, postulando, entre otras zonas de la Región del Bío-Bío, a la denominada 6-A, la cual comprendía las comunas de Concepción, Penco, Florida, Santa Juana y San Pedro de la Paz.

Expresa, a continuación, esa autoridad, que el Comité de Adjudicación Regional rechazó, por unanimidad, la oferta de la empresa en referencia, en la zona indicada, porque ésta no cumplió con el subfactor "Localización" del factor "Apoyo Administrativo" según lo establecido en los puntos 6.3.A. de las Bases administrativas Generales y 3.2.1. a), de las Bases Especiales, considerando -en síntesis y tal como se consigna en el acta respectiva- que la oficina propuesta por ella se encuentra a más de 18 cuadras del Tribunal de Garantía de Concepción y, además, está alejada del sector de dicha ciudad consolidado para oficinas de servicios que atienden público; que en este último sector existe una amplia oferta inmobiliaria de modo que el ofrecimiento de un inmueble ubicado fuera del mismo obedecería al propósito de abaratar costos, ahorro que iría en desmedro de la calidad de la atención de los usuarios; que en la zona de licitación en comento se ha contado con un standard de ubicación y calidad de las oficinas en que se presta la defensa penal pública, que sería superior al ofrecido por la empresa recurrente, y, por último, que la facilidad de acceso a las oficinas debe apreciarse en relación a los usuarios de la ciudad de Concepción y también a los de las demás comunas que integran la zona en comento, todos los cuales verían dificultado o encarecido el acceso expedito al lugar donde se prestaría el servicio de defensa penal, tratándose de una oficina con la ubicación propuesta por la empresa.

Añade el citado Defensor Regional que al tenor de las disposiciones de las Bases Generales y de las Bases Especiales que rigen para el certamen en referencia, el Comité de Adjudicación Regional tiene la potestad de evaluar las propuestas de los participantes, en todos los aspectos que en esos instrumentos se señalan y, específicamente en este caso, la infraestructura ofrecida para la atención de los usuarios del servicio que se licita, y que, asimismo, el criterio aplicable en la evaluación de dicha infraestructura considera la localización y la accesibilidad y debe orientarse a un adecuado trato a los usuarios del servicio.

Ahora bien, en relación con el asunto planteado cabe consignar, en primer término, que con arreglo a lo ordenado en el artículo 45 de la ley N° 19.718, la licitación que contempla ese texto legal para seleccionar las personas jurídicas o abogados particulares que, prestarán defensa penal pública, será resuelta a nivel regional por un Comité de Adjudicación Regional, integrado por los miembros que indica esa norma.

Asimismo, el artículo 46 del texto legal antedicho, establece, entre otros criterios a considerar para resolver la licitación, el "Apoyo administrativo de los postulantes" y, a su vez, el artículo 47, siguiente, dispone que la decisión del concurso será pública y fundada y que cualquier reclamación interpuesta por alguno de los participantes será conocida y resuelta por el Comité antes mencionado, contra cuya resolución sólo procederá recurso de apelación ante el Consejo de Licitaciones de la Defensa Penal Pública.

Por otra parte, el Reglamento sobre Licitaciones y Prestación de Defensa Penal Pública, sancionado mediante el decreto N° 495, de 2002, del Ministerio de Justicia, en su artículo 7° precisa, en lo que interesa, que los procesos de evaluación de las ofertas y la posterior adjudicación, se regularán por las disposiciones de la ley N° 19.718, las del propio reglamento y las de las bases respectivas.

Enseguida, debe anotarse que las Bases Administrativas Generales aplicables a todas las licitaciones de esta clase han sido formalizadas por el Consejo de Licitaciones de la Defensa Penal Pública, a través de la Resolución N° 38, de 2003, de la Defensoría Penal Pública, y que, para cada proceso a nivel regional, se aprueban, dentro del marco de la anterior, Bases Especiales con las características específicas inherentes a las necesidades de la región respectiva.

Pues bien, las referidas Bases Generales, regulan en su Título VI la evaluación y selección de las ofertas, estableciendo en el punto 6.2 que el Comité de Adjudicación Regional, luego de efectuar la verificación de los antecedentes generales de los postulantes, "estudiará en una primera fase las ofertas técnicas, analizando que reúnan los requisitos de la manera más adecuada para satisfacer los requerimientos para la prestación de defensa penal".

A su vez el punto 6.3 del mismo instrumento, prescribe que el Comité deberá considerar los factores que enumera, "para determinar las ofertas técnicas que cumplen con el nivel satisfactorio" y dentro del rubro "Apoyo Administrativo" incluye el factor "Infraestructura de atención de usuarios" regulado en el punto A.1., el cual, textualmente, señala:

"Este factor evaluará el conjunto de elementos que se consideren necesarios para el funcionamiento de los servicios de defensa penal. En este factor se evaluarán, entre otros, la localización, accesibilidad, condiciones de privacidad para la atención, sala de espera, mobiliario, equipos computacionales, conectividad, software, señalética, considerando el número de causas a ser atendidas y los flujos estimados de público".

En armonía con el precepto antes transcrito, las Bases Especiales de la licitación en referencia, en el punto 3.2.1., al tratar, dentro de los factores de evaluación técnica, el de infraestructura de atención de usuarios, expresa que "el objetivo de este factor de evaluación se orienta a que el lugar de atención de usuarios sea apto para un adecuado trato a los beneficiarios" y, a continuación, indica en un cuadro los niveles de cumplimiento que deben tener las propuestas, en los subfactores localización, sala de espera, condiciones de privacidad, condiciones de atención a público, computación y conectividad, todos elementos que de acuerdo con lo ordenado en el punto 6.3 de las Bases Generales deben evaluarse para calificar la oferta técnica.

Sin embargo, el referido cuadro, que contempla el punto 3.2.1. de las Bases Especiales, no menciona expresamente la totalidad de los factores que, como ya se ha dicho, en virtud de las Bases Generales deben considerarse para determinar si las ofertas técnicas cumplen con el nivel satisfactorio, omisión que recae justamente en la accesibilidad del local donde se prestará la atención a los usuarios, que es un elemento vinculado a la localización del mismo, que tiene, por cierto, gran importancia para el adecuado funcionamiento de los servicios de defensa penal y cuya insuficiencia invoca el Comité de Adjudicación Regional al momento de fundamentar el rechazo de la oferta técnica de la empresa recurrente.

Ahora bien, tal como afirma la peticionaria, el nivel aceptable para el elemento Localización, que se indica en el cuadro aludido, consiste en que el inmueble "deberá tener ubicación en el radio urbano de la comuna de asiento del Juzgado de Garantía de Concepción, lo que corresponderá a la Comuna de Concepción", sin que se consignen otras características inherentes al sector donde se emplace el bien raíz ofrecido.

No obstante lo anterior, a juicio de esta Contraloría General, el hecho de que en las Bases Especiales no se haya consignado expresamente este elemento de accesibilidad, no limita, por cierto, las atribuciones ni altera el deber del Comité de Adjudicación Regional, en orden a evaluar este aspecto, tal como lo exigen las Bases Administrativas Generales, en su punto 6.3, sin perjuicio de añadir que, por otra parte, con ello ese cuerpo colegiado está propendiendo al objetivo básico de la evaluación de la infraestructura, que indican las propias Bases Especiales, en el punto 3.2.1., esto es, verificar que el lugar de atención de usuarios sea apto para un adecuado trato a los beneficiarios de defensa penal.

De entenderse lo contrario se produciría el absurdo de que el Comité no podría rechazar la oferta técnica de un postulante que propusiera un inmueble situado dentro del radio urbano aludido pero ubicado en un lugar inadecuado, lo cual evidentemente dificultaría el acceso a esa oficina de los interesados en este beneficio.

En el mismo orden de ideas, cabe tener en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el punto 1.3 de las Bases Generales, aprobadas mediante la precitada Resolución N° 38, de 2003, "las Defensorías Regionales deberán ajustar sus proposiciones de Bases Especiales, a las normas contenidas en este documento, no pudiendo éstas contravenir lo dispuesto en estas Bases Administrativas Generales, cuya aplicación será siempre preferente".

Pues bien, al tenor de esta norma en caso de existir alguna oposición o desarmonía entre las Bases Especiales y las Bases Generales deben aplicarse estas últimas, y, por consiguiente, tratándose de la situación materia de la consulta, en el evento de entenderse que no hay concordancia entre ambos instrumentos en el aspecto que interesa, procede aplicar las reglas de las bases generales que, como ya se ha dicho, obligan a estudiar las ofertas técnicas verificando que ellas cumplan las exigencias pertinentes de la manera más adecuada para satisfacer las necesidades inherentes a la prestación del servicio de defensa penal, y, específicamente dentro del proceso de calificación de la infraestructura de apoyo administrativo propuesto en tales ofertas, prescriben que se ponderará el conjunto de elementos que se consideren necesarios para el funcionamiento de dicho servicio y expresamente contemplan la accesibilidad como un elemento que obligatoriamente debe evaluarse para tal efecto.

De esta manera, en la especie, el Comité de Adjudicación Regional, no se ha apartado de esta preceptiva al evaluar la oferta de la empresa recurrente de acuerdo con los objetivos que aquella contempla y al ponderar la accesibilidad del inmueble que ofrecía el oferente desechando su oferta, por estimar que no estaba ubicado en un lugar de fácil acceso para los interesados, cuestión, esta última, que, en todo caso, es un asunto de mérito que no corresponde calificar a esta Contraloría General.

Cabe destacar, a mayor abundamiento, que este mismo criterio de evaluación se aplicó a todos los participantes en el certamen, y, también, sirvió de fundamento para desestimar las ofertas técnicas de otros licitantes.

Por último, es del caso hacer presente que el artículo 47 de la ley N° 19.718, establece, para los efectos de cualquiera reclamación relacionada con el concurso que quieran hacer los participantes en el mismo, la posibilidad de recurrir ante el señalado Comité de Adjudicaciones y de apelar la decisión de ese cuerpo colegiado, ante el Consejo de Licitaciones de la Defensa Penal Pública, instancias procesales que la peticionaria no utilizó adecuadamente, pues presentó el primero en forma extemporánea, por lo cual fue rechazado, ni tampoco apeló de esta decisión ante el referido Consejo.

En mérito de lo expuesto, a juicio de esta Contraloría General, se han ajustado a derecho las actuaciones administrativas de que reclama la empresa recurrente, en el proceso de adjudicación de la licitación, efectuada con arreglo a las normas de la ley N° 19.718, para la contratación de defensa penal pública destinada a los Juzgados de Garantía de Concepción que indica.