Dictamen N° E1147

Texto del dictamen

N° E1147 Fecha: 05-01-2025

I.	Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Prosecretario Subrogante de la Cámara de Diputadas y Diputados, a requerimiento del H. Diputado señor Mauro González Villarroel, solicitando se emita un pronunciamiento sobre la situación denunciada por funcionarios certificadores de la Oficina Quellón del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura – Sernapesca–, a quienes se les ha requerido trabajar desde sus domicilios los fines de semana y festivos, bajo la modalidad de atención virtual denominada “certificación por método equivalente”, ocupando para ello computadores e internet personal, lo que implica, además, que deben permanecer conectados entre las 08:00 y las 21:00 horas, impidiendo el necesario descanso y desconexión.

Agrega el requerimiento, que las referidas labores no estarían siendo remuneradas, y no figurarían en los sistemas como días trabajados, irregularidades que se vendrían presentando desde el año 2019; ello, acorde con los demás antecedentes que se exponen.

Requerido su parecer, el Director Regional del Sernapesca de Los Lagos, por oficio Ord. N° Lagos-01393, de 2023, se refiere a la normativa que regula la certificación de desembarque, expresando que la entidad tiene la obligación de cubrir el 100% de los desembarques de pesca, actividad extractiva que se realiza los 7 días de la semana y las 24 horas del día.

Aborda enseguida, la regulación de la jornada de trabajo y los turnos de llamada, así como la jurisprudencia administrativa de este origen que, en su opinión, sería aplicable a los servidores por los cuales se consulta, concluyendo, en lo pertinente, que el Servicio ha establecido esa modalidad fuera de la jornada laboral y los fines de semana mediante resolución exenta, lo que permitirá otorgar la correspondiente compensación. Por último, atiende las consultas específicas planteadas por el parlamentario interesado, referidas, principalmente, al control de asistencia durante los fines de semana y festivos.

II.	Fundamento Jurídico

Sobre el particular, se debe tener presente que conforme previene el artículo 65 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, los funcionarios tienen una jornada ordinaria de trabajo de cuarenta y cuatro horas semanales distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de nueve horas diarias.

A continuación, el artículo 66 del citado texto legal, previene en su inciso primero que es el jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, quien posee la facultad de ordenar trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábado, domingo y festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables, añadiendo su inciso segundo que aquellos se compensarán con descanso complementario o, si ello no fuere posible por razones de buen servicio, con un recargo en las remuneraciones.

Luego, cabe indicar que el artículo 70 de la aludida ley N° 18.834 prevé que el jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, ordenarán los turnos pertinentes entre su personal y fijarán los descansos complementarios que correspondan.

Al respecto, esta Entidad de Control ha sostenido en su dictamen N° 2.786, de 2019, entre otros, que la implementación de un sistema de turnos es una facultad otorgada a la autoridad, en línea con los principios de servicialidad del Estado y continuidad de la función administrativa, por lo que compete a ella disponer el cumplimiento de esa modalidad de trabajo, cuando ello resulte necesario para la ejecución de determinadas tareas que sean indispensables para la adecuada ejecución de las funciones del organismo.

Ese mismo pronunciamiento expresó que, si bien el descanso complementario es un derecho del empleado, igualmente es deber de la autoridad otorgarlo cuidando de no afectar el normal funcionamiento del servicio. En consecuencia, compete a dicha superioridad determinar la forma en que deben efectuarse las compensaciones en un sistema de turnos, según lo requieran las necesidades de la repartición, conforme a los principios generales que informan la gestión de los organismos públicos, velando por la eficiente e idónea administración de los recursos y el correcto cumplimiento de la función que le corresponde desarrollar (aplica dictamen N° E170195, de 2021).

En tal contexto, esta Contraloría General mediante sus dictámenes Nos 19.980, de 2012 y 37.454, de 2013, precisó que en aquellas entidades que atienden contingencias imposibles de prever, se justifica la existencia de ‘turnos de llamada’, sistema que debe entenderse tácitamente reconocido por el legislador para esos órganos, al conferirles sus respectivas atribuciones, ya que de no entenderse así, implicaría la imposibilidad de cumplir eficientemente con sus funciones en el evento que acontezca algún imprevisto.

Así lo ha resuelto este Órgano de Control, por ejemplo, en relación con la entonces Oficina Nacional de Emergencia, encargada de abordar las situaciones de catástrofes, sismos o calamidades públicas; el antiguo Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, que tenía a su cargo atender de manera oportuna las emergencias sanitarias que afecten el medio ambiente y con Gendarmería de Chile, en razón de situaciones graves cuya ocurrencia es esencialmente imprevisible, como acontece con los motines, incendios u otros hechos de características similares (aplica dictamen N° 15.848, de 2016).

Ahora bien, es preciso anotar que si bien un sistema de turnos como el recién aludido limitaría la libertad de desplazamiento de un servidor, toda vez que, a fin de dar cumplimiento a la ‘obligación funcionaria’ que se le establece, este debe mantenerse por el lapso de duración de aquel a una distancia prudente del lugar donde trabaja, a fin de acudir oportunamente en caso de ser requerido, tal circunstancia debe considerarse en concordancia con las peculiares labores asignadas al organismo en el cual se desempeña, siendo por tanto una obligación propia del régimen estatutario del personal que debe desarrollar esa clase de tareas, al que, por cierto, se adscribe voluntariamente el funcionario al asumir su empleo (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 15.183, de 2007 y 19.980, de 2012, entre otros).

En ese orden de ideas, y acorde a lo expresado, no corresponde estimar como trabajo extraordinario el solo hecho que un funcionario permanezca ubicable ante un eventual llamado, salvo que, ocurrida la emergencia, se labore efectivamente y se cumplan las demás condiciones que dan derecho a percibir los emolumentos por esas horas trabajadas, tal como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 45.195, de 1998; 15.835, de 2004; y, 33.878, de 2009, (aplica dictamen N° 37.386, de 2016).

Precisado lo anterior, es menester consignar que el artículo 63 de la ley N° 18.892, General de Pesca y Acuicultura (LGPA), dispone que “Los armadores pesqueros, industriales o artesanales deberán informar al Servicio, sus capturas y desembarques por cada una de las naves o embarcaciones que utilicen”, de conformidad con las reglas que indica.

Luego, el artículo 64 E prescribe, en lo que interesa, que los titulares de cualquier instrumento que autorice a la extracción de la fracción industrial de la cuota global o de las autorizaciones de pesca, así como los armadores que detalla y los titulares de embarcaciones transportadoras, tienen la obligación de entregar al Servicio la información de desembarque por viaje de pesca a que se refiere el precitado artículo, debiendo someterse al procedimiento de certificación establecido por el Sernapesca.

El mismo artículo previene, en lo atingente, que, para otorgar la certificación, se deberán pesar los desembarques o productos de la pesca en su caso, añadiendo que dicho sistema de pesaje deberá estar habilitado por el Sernapesca y que la forma, requisitos y condiciones de la certificación y del pesaje, así como la periodicidad, lugar, forma de pago y demás aspectos operativos del sistema, serán establecidos por ese Servicio mediante resolución.

De este modo, la labor de certificar los desembarques le corresponde al Sernapesca y, por mandato legal, el procedimiento de certificación debe estar regulado por resolución de aquel Servicio.

En ese contexto, el Sernapesca dispuso los requisitos, condiciones y procedimientos de certificación de desembarque en la resolución exenta N° 2.952, de 2019. Luego, consta que en el contexto de la emergencia por la pandemia de COVID-19, la Subdirección de Pesquerías del Sernapesca, mediante los ordinarios Nos 152.258 y 11.488, ambos de 2020, impartió instrucciones relativas al procedimiento de certificación por método equivalente o remoto a realizar por los funcionarios fiscalizadores de ese Servicio. Ello fue posteriormente regularizado por el Servicio, a través de su resolución exenta N° 857, de 2021, que modificó la resolución que establece la forma de certificar los desembarques, con la finalidad de incorporar el procedimiento de certificación no presencial o remoto, que utiliza como base el cruce de la información proporcionada por las herramientas de monitoreo electrónico del Servicio.

Así entonces, dado que los hechos comprendidos en la fiscalización que compete al Servicio Nacional de Pesca, pueden verificarse de manera impredecible, especialmente en lo que dice relación con el control de naves pesqueras, esta Contraloría General ha expresado que la jefatura de ese organismo está facultada para disponer turnos, fuera de la jornada ordinaria de trabajo, para que sus funcionarios puedan, dentro de aquéllos, ser llamados a cumplir sus labores de control utilizando el procedimiento de certificación remota (aplica dictámenes Nos 62.206, de 2009 y E271806, de 2022).

III.	Análisis y Conclusión

De lo indicado en el apartado precedente, queda de manifiesto, por una parte, que el Sernapesca tiene por mandato legal la obligación de certificar los desembarques de pesca, y por otra, que la jurisprudencia de esta procedencia ha reconocido que dicho Servicio para realizar sus tareas fuera de la jornada de trabajo, en días sábados, domingos y festivos, puede utilizar el procedimiento de certificación remota.

Ahora bien, es importante expresar, que la Contraloría Regional de Los Lagos durante el año 2021 efectuó en la Dirección Regional del Sernapesca de Los Lagos, una auditoría al funcionamiento del sistema interno asociado al proceso de administración de personal relacionado con trabajo remoto, horas extraordinarias y viáticos, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020, cuyas conclusiones se encuentran contenidas en el Informe Final N° 610, de 14 de diciembre de 2021.

En dicho informe, en el apartado III, Otras Observaciones, N° 5.b, Turnos de llamado, se abordó análoga materia a la que se examina en esta ocasión, esto es, “que se está obligando a funcionarios de unidades específicas, a que tengan total voluntad y atención para trabajar de lunes a lunes desde las 08:00 a las 23:59 horas, en lo que se denomina ‘turnos de llamada’, lo que implica que los servidores deben estar ubicables durante la semana para atender cualquier acontecimiento que pueda suceder, sin embargo, no se pagan o devuelven horas extraordinarias a menos de que se ejecuten dichas labores, lo que a juicio del recurrente resulta improcedente”.

Al respecto, luego de efectuadas las correspondientes indagaciones y examinada la normativa aplicable, que es sustantivamente la misma revisión desarrollada en esta oportunidad, se desestimó en el dicho Informe Final la denuncia del rubro, por no advertirse irregularidades en la planificación y ejecución de los turnos de llamada.

Sin embargo, según da cuenta el presente requerimiento, el trabajo de certificación remota efectivamente realizado en la modalidad de turno de llamada, no estaría siendo remunerado y tampoco quedaría registrado en los sistemas de control de cumplimiento de la jornada de trabajo, cuestión que corrobora el informe de la jefatura regional del Sernapesca que al efecto señala en la letra f), del N° 3 de su informe, que en virtud de la normativa y dictámenes citados, el Servicio ha establecido turnos de llamado fuera de la jornada laboral y los fines de semana mediante resolución exenta, “que permitirán, conforme a la jurisprudencia vigente, otorgar la correspondiente compensación”.

Lo anterior, de ocurrir, importaría una vulneración al principio retributivo que demanda que los servicios efectivamente prestados sean pagados, ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento sin causa en favor de la Administración. Del mismo modo, la autoridad se encuentra en la obligación de implementar mecanismos idóneos de control y/o registro que permitan verificar que las tareas asignadas a sus servidores fuera la jornada ordinaria de trabajo, fueron ejecutadas.

De esta manera, y por lo explicitado, esta Entidad de Control cumple con instruir a la jefatura regional del Sernapesca de Los Lagos, para que, dentro de un plazo que no podrá exceder de los 20 días hábiles administrativos, contado desde la notificación del presente oficio, informe documentadamente a la Contraloría Regional de Los Lagos, sobre las medidas que se han implementado o implementarán urgentemente, para pagar el trabajo que hubiere sido realizado mediante los turnos de llamada, así como también, de los mecanismos de control de las tareas ejecutadas bajo la aludida modalidad.

El informe requerido, junto con sus antecedentes deberán ser ingresados en la plataforma ventanilla única, disponible en el banner “Mis trámites CGR” (https://www.contraloria.cl/web/cgr/#instituciones).

Remítase al H. Diputado señor González Villarroel, copia del Informe Final N° 610, de 2021, de la Contraloría Regional de Los Lagos, y del informe evacuado en esta ocasión por el Director Regional (S) del Sernapesca de Los Lagos.

Saluda atentamente a Ud.,

Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República