Dictamen N° 00E739

Texto del dictamen

N° E739  Fecha: 03-01-2025

I. Antecedentes

El señor José Manuel Poblete Jara y doña Pilar Vicuña Ruiz-Tagle, en representación de Inmobiliaria Parque Cachagua SpA; el señor Cristian Reymond Larraín; doña Deborah Momberg Rosa y don José Pérez Adriasola, en representación de las sociedades inmobiliarias Altas Cumbres S.A., Países Bajos S.A. y Aguas Frías S.A.; y el señor Sergio Serrano Elgueta, interponen reclamaciones en contra de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de Valparaíso (SEREMI) por la emisión del oficio N° 153, de 2024, requiriendo que sea dejado sin efecto.

Dicho oficio tiene por objeto precisar las normas urbanísticas de la zona ZH-5 del Plan Regulador Comunal de Zapallar (PRCZ) -aprobado por la resolución N° 31-4-170, de 1998, del Gobierno Regional de Valparaíso-, en particular, su uso de suelo, señalando que solo admite el destino vivienda, sin que se permitan otras actividades asociadas al Uso Residencial, lo que ha sido citado como fundamento en las actas de observaciones y de rechazo de las solicitudes que apuntan algunos de los recurrentes por parte de la Dirección de Obras Municipales de ese municipio (DOM), para proyectos de hospedaje.

Al respecto, indican que tal definición infringe el inciso tercero del artículo 2.1.25. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -contenida en el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, y excede las atribuciones de la SEREMI.

En ese contexto, el señor Reymond Larraín añade que el aludido oficio atenta contra la Política Nacional de Desarrollo Urbano, y requiere que se instruya un procedimiento disciplinario para determinar las responsabilidades administrativas en su dictación.

Por su parte, doña Deborah Momberg Rosa y don José Pérez Adriasola consultan sobre la procedencia de proyectar un apart-hotel en la zona ZH4-A del PRCZ, en base a las mismas consideraciones expuestas.

Requeridas sobre la materia, informaron la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, la SEREMI y la Municipalidad de Zapallar.

II. Fundamentos jurídicos

El artículo 4° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, indica, en lo pertinente, que esa Secretaría de Estado, a través de sus Secretarías Regionales Ministeriales, deberá interpretar los preceptos de los instrumentos de planificación territorial (IPT).

A su vez, su artículo 41 señala, en sus incisos segundo y cuarto, que la planificación urbana comunal se realizará por medio del Plan Regulador Comunal y que sus disposiciones se refieren, entre otras, al uso de suelo y zonificación.

Enseguida, su artículo 42 prevé que ese IPT estará compuesto de una memoria explicativa, un estudio de factibilidad para agua potable y alcantarillado, una ordenanza local y los planos; documentos que, para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, constituyen un solo cuerpo normativo.

En tanto, el artículo 1.1.2. de la OGUC define el “Uso de suelo” como el “conjunto genérico de actividades que el Instrumento de Planificación Territorial admite o restringe en un área predial, para autorizar los destinos de las construcciones o instalaciones”.

Seguidamente, su artículo 2.1.24. prescribe que corresponde a los IPT, en el ámbito de competencia que les es propio, determinar los usos de suelo de cada zona, los que agrupa en seis tipos, incluyendo en estos el Residencial.

A continuación, el inciso primero del artículo 2.1.25. del mismo cuerpo reglamentario consigna que “el tipo de uso Residencial contempla preferentemente el destino vivienda, e incluye hogares de acogida, así como edificaciones y locales destinados al hospedaje, sea éste remunerado o gratuito, siempre que no presten servicios comerciales adjuntos, tales como bares, restaurantes o discotecas, en cuyo caso requerirán que en el lugar donde se emplazan esté admitido algún uso comercial”.

Su inciso tercero agrega que “Cuando los Instrumentos de Planificación Territorial existentes se refieran a uso de vivienda o habitacional, éstos se asimilarán al uso Residencial que señala este artículo”.

Por su parte, el artículo 12 de la Ordenanza Local (OL) del PRCZ establece los usos de suelo permitidos y las normas técnicas para cada zona.

Así, para la zona ZH-4A se fijan como usos de suelo permitidos Vivienda y Equipamiento, añadiendo para este “de esparcimiento y turismo con excepción de discoteques y juegos electrónicos”, junto con Áreas Verdes y, como usos de suelo prohibidos “Todos los no señalados como permitidos”.

Luego, para la zona ZH-5 permite los usos “Vivienda. Áreas Verdes”, y prohíbe “Todos los no señalados como permitidos”.

A su turno, los dictámenes N° 24.831, de 2019 y E271801, de 2022, han apuntado que "uso de suelo" y "destino" constituyen categorías conceptuales diversas, entendiéndose que, en una relación de género a especie, las normas urbanísticas aluden a "destino" cuando específicamente se refieren a la actividad que se permite o prohíbe dentro del respectivo uso de suelo de acuerdo con la normativa consignada en el IPT pertinente.

Igualmente, que cuando un IPT define usos de suelo y actividades permitidas, ello importa que los no mencionados no se encuentran admitidos.

Asimismo, es dable señalar que el examen íntegro de los IPT debe considerar el sentido general de la normativa, reflejado en el instrumento en su integridad y no solo en alguna de sus partes, es decir, ha de recurrirse a la intención del planificador (aplica dictámenes N°s. 39.397, de 1997 y 12.516, de 2017).

III. Análisis y conclusión

En virtud de la solicitud formulada por el señor Serrano Elgueta, por la que requiere aclarar el uso de suelo y los destinos admitidos para la zona ZH-5 y la norma urbanística aplicable, la SEREMI emitió el enunciado oficio N° 153, expresando en su punto 5 que “la zonificación en cuestión, permite tanto el Uso de suelo Área verde, como el Residencial, con destino único el de la vivienda”.

Añade su párrafo final, que “Cabe señalar que al considerar solo el destino vivienda, no estaría permitido en dicha zonificación otros destinos contemplados en el Uso residencial, tales como hogares de acogida, así como edificaciones y locales destinados al hospedaje”.

Luego, tal criterio fue confirmado por la resolución Nº 241, de 2024, del mismo origen, que resuelve la reposición interpuesta al efecto.

Por su parte, aparece que las Actas de Observaciones tenidas a la vista -N°s. 117, 370, 372, 373, y 374, de 2024-, así como las Actas de Rechazo -N°s. 559 y 563, de la misma anualidad, de la DOM-, objetan solicitudes de permiso de obra nueva y de anteproyecto a localizarse en las zonas ZH-4A y ZH-5, por cuanto estas últimas consideran el destino vivienda, de manera que, conforme con el aludido oficio Nº 153, no estarían permitidas en dichas áreas edificaciones destinadas a hospedaje y apart-hotel.

Ahora bien, según regula el PRCZ, en las zonas ZH-1, ZH-1A, ZH-1B, ZH-2A, ZH-4A y ZH-6 se admiten los usos de Vivienda y de Equipamiento, consignando este último, entre sus actividades las de “esparcimiento y turismo”. Asimismo, para las zonas ZH-1B y ZH-2A se precisa, en lo que interesa, que la de turismo comprende “moteles, hosterías, apart-hoteles, hospedería, residenciales”.

Enseguida, su artículo 33, para los efectos que fija, señala que “se considerarán establecimientos de hospedaje todos aquellos que tengan por finalidad el alojamiento de personas en forma transitoria”. Así, apunta que se engloban en esta categoría establecimientos tales como, hoteles, moteles, hosterías, hostales, hospederías y refugios.

A su vez, su Memoria Explicativa -que, de acuerdo con su punto sobre Normativa de Base y Marco Legal, considera la Política Nacional de Desarrollo Urbano de la época-, anota sobre la zonificación que “Entre los usos de suelo que se agregan a los existentes puede destacarse el equipamiento destinado a Deportes-Recreación y Turismo”. En ese sentido, el punto 14 del Diagnóstico indica, en lo que atañe, “el equipamiento turístico, incluyendo establecimientos generales para ‘hospedaje’ (hoteles, moteles, residenciales etc…)”.

Puntualizado lo anterior, es del caso anotar que, del análisis íntegro de la OL, en armonía con la Memoria Explicativa del PRCZ, se advierte que los establecimientos destinados a hospedaje se incluyen en el uso de Equipamiento.

De este modo, es posible advertir que para la zona ZH-5, a que se refiere el enunciado oficio N° 153, la intención del planificador fue la de circunscribir el uso de suelo Vivienda, a este destino, sin que proceda asimilarlo al uso de suelo Residencial con el fin de admitir los demás destinos que este contempla, en particular, el de hospedaje. 

En relación con ello, y concordando con la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo en cuanto a la aplicación del artículo 2.1.25. de la OGUC, se debe precisar que dicha disposición no puede entenderse fuera del marco reseñado previamente, sino que su sentido y alcance habrá de ser determinado de manera armónica con la voluntad del planificador plasmada en forma íntegra en los documentos que conforman el IPT de que se trata.

Lo contrario implicaría alterar, sin fundamento, el alcance de una disposición del PRC en base a una regulación de la OGUC que no tiene ese objeto.

Siendo ello así, no cabe reproche que formular al oficio N° 153, de 2024, de la SEREMI, relativo a la zona ZH-5, ni se observa la existencia de eventuales responsabilidades administrativas por su emisión.

Distinta es la situación de la zona ZH-4A, cuyos usos de suelo permitidos se describen, en lo pertinente, como Vivienda y Equipamiento “de esparcimiento y turismo con excepción de discoteques y juegos electrónicos”, por lo que, conforme a lo antes expresado, corresponde que esa DOM tenga presente el criterio expuesto en este pronunciamiento en sus tramitaciones, y que informe a este Organismo de Control, en el plazo de 20 días hábiles, acerca de las razones por las que se rechazó el expediente N° 76, de 2024, en lo que concierne a esta materia.

Asimismo, la Municipalidad de Zapallar deberá adoptar las medidas necesarias para ajustar las disposiciones del PRCZ a la regulación sobre usos de suelo y destinos, en conformidad con la LGUC y su ordenanza.

Saluda atentamente a Ud.,

Por orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General