Dictamen N° E584740

Texto del dictamen

N° E584740  Fecha: 27-XII-2024

I.	Antecedentes
Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Valeria de Los Ángeles Pozo Reyes, en representación de la Federación de Manipuladoras de Alimentos de Chile “FEMACH”, quien solicita un pronunciamiento sobre la procedencia de que, con cargo al programa de alimentación escolar, se otorguen colaciones al personal de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) e INTEGRA, que presta servicios en jardines y salas cuna.
Al efecto, señala que las empresas tendrían que cambiar las minutas para entregar la alimentación requerida por ese personal, no respetándose con ello lo establecido en las respectivas bases de licitación. Añade, que ello traería aparejada una situación de malos tratos a quienes deben efectuar las preparaciones.
Además, cuestiona las condiciones físicas existentes en los correspondientes establecimientos, que serían inadecuadas para la preparación de alimentos y afectarían los derechos laborales de sus representadas.
Requerido su informe, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) señaló que el beneficio de alimentación para el personal a que alude la peticionaria se fundamenta en la normativa aplicable en la especie y en las correspondientes bases de licitación, sin que existan instrucciones adicionales que establezcan condiciones especiales o mejoras, más allá de las estipuladas en los contratos derivados de tales concursos. Agrega, que las condiciones de infraestructura fueron evaluadas en el 2023 y que el pertinente informe será remitido al Ministerio de Educación para que este adopte las medidas necesarias para su mejora.
II. Fundamento jurídico
Sobre el particular, es útil hacer presente que la asignación de colación para los trabajadores del sector público, consagrada en el artículo 9° del decreto ley N° 249, de 1973, fue derogada en el año 1988 por el artículo 4° de la ley N° 18.717, el cual fijó una bonificación sustitutiva de los ingresos representados por, entre otros, el mencionado estipendio.
Cabe agregar que este último emolumento fue, a su vez, suplido por la asignación prevista en el artículo 17 de la ley N° 19.185, sin que, en la actualidad, conste la existencia de alguna normativa remuneracional vigente sobre la materia que contemple una asignación relacionada con la alimentación o colación de los funcionarios.
Enseguida, es dable manifestar que los dictámenes N°s. 16.069, de 2000 y 55.062, de 2012, entre otros, han señalado que solo en virtud de una norma legal expresa los funcionarios públicos tienen derecho a una asignación de alimentación, toda vez que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 6°, 7°, 63, N° 14, y 65, N° 4, de la Constitución Política de la República, en concordancia con los artículos 2° y 50 de la ley N° 18.575, las remuneraciones y beneficios para los servidores de los organismos que integran la Administración Pública son una materia de reserva legal.
No obstante, los dictámenes N°s. 24.381 y 33.357, ambos de 1993, entre otros, han admitido que los servicios públicos otorguen alimentación, sin efectuar descuentos por ese concepto, al personal que se desempeña en establecimientos en que esta se proporciona a quienes son atendidos en los mismos, es decir, cuando tal actividad dice relación con el cumplimiento de sus finalidades, como es el caso de la JUNJI.
Por otro lado, resulta necesario consignar que el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886 prevé, en lo pertinente, que los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen.
De esta norma se desprende que uno de los principios aplicable a los procesos de contratación administrativa es el de estricta sujeción a las bases, el que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato, y dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictámenes N°s. 14.255 y 21.564, ambos de 2019).
III. Análisis y conclusión
Ahora bien, en relación con la primera de las alegaciones, es necesario tener presente que la JUNJI es una institución que, para el cumplimiento de los fines que le son propios, proporciona alimentación a los niños y niñas que son atendidos en jardines infantiles, por lo que la entrega de alimentación a sus trabajadores se encuentra ajustada a derecho.
A su turno, los apéndices denominados de los Servicios de Alimentación JUNJI-INTEGRA, de las bases de licitación referidas a los procesos ID N°s. 85-18-LR20, 85-41-LR21, 85-39-LR22 y 85-53-LR23, que rigieron las pertinentes contrataciones asociadas al programa de alimentación escolar, contemplaron la obligación de otorgar alimentación al personal de esas dos entidades.
En efecto, los señalados apéndices regulan las condiciones nutricionales que debe cumplir el servicio de almuerzo y colación de extensión horaria para dicho personal, estableciendo que deberán recibir por el servicio de almuerzo (ensalada, guiso y postre) lo que corresponde a una y media ración del servicio de almuerzo del nivel medio, agregando 50 gramos de pan. Asimismo, por la colación de extensión se les debe entregar té en bolsa o café con azúcar más un pan de 100 gramos con agregado.
Como puede advertirse, la entrega de la alimentación cuestionada por la peticionaria se encuentra prevista en los documentos que rigieron las respectivas contrataciones, por lo que no se advierte reproche que formular sobre el particular.
Establecido lo anterior, es menester hacer presente que en los antecedentes aportados por la recurrente no consta que la referida entrega hubiese sido modificada, o bien, ejecutada de manera diversa a lo establecido en el pliego de condiciones.
En este aspecto, es importante recordar que el dictamen N° E427743, de 2023, de este origen, estableció que ante eventuales cambios en la ejecución de los contratos, la JUNAEB debía remitir a la Contraloría General de la República los actos administrativos que aprobaran tales modificaciones, para cumplir con su control previo de juridicidad, dado que dichos cambios implicarían una modificación de contratos previamente aprobados por esta Entidad de Control, en particular a los contratos del Programa de Alimentación Escolar (PAE).
Por otra parte, sobre la alegación referida a la afectación de las condiciones laborales de las manipuladoras de alimentos, debe consignarse que no se acompañan antecedentes que permitan determinar cómo y en qué circunstancias es que ello acontece, de tal manera que no resulta posible emitir una opinión al respecto.
Similar situación acontece con los alegatos respecto a los eventuales malos tratos que recibirían las manipuladoras de parte del personal JUNJI e INTEGRA, toda vez que en la documentación tenida a la vista no ha sido posible constatar tal ocurrencia. En todo caso, la materia denunciada actualmente se encuentra regulada por la ley N° 21.643, que “Modifica el Código del Trabajo y otros cuerpos legales, en materia de prevención, investigación y sanción del acoso laboral, sexual o de violencia en el trabajo”, razón por la cual, en caso de producirse alguna de esas situaciones, las personas afectadas deben activar el protocolo respectivo y efectuar las denuncias que correspondan.
Finalmente, en cuanto a la infraestructura de las dependencias donde desarrollan sus labores las manipuladoras, cabe manifestar que no se han identificado los lugares que no cumplirían las condiciones necesarias para tal fin, por lo que no cabe pronunciarse sobre el particular en esta oportunidad, sin perjuicio de lo cual se remite a la División de Fiscalización la presentación de que se trata para los fines pertinentes.
En todo caso, cumple con anotar que la JUNAEB informó que se están adoptando medidas al respecto, haciendo presente tal situación al Ministerio de Educación.
Saluda atentamente a Ud.,
Por orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General