Dictamen N° E584430

Texto del dictamen

N° E584430  Fecha: 26-XII-2024

 I. Antecedentes

Don Álvaro Varela Walker, en representación de la empresa Aquachile Magallanes SpA., solicita un pronunciamiento respecto de la legalidad de las actuaciones de la Subsecretaria para las Fuerzas Armadas (SFFAA), con ocasión de la tramitación del procedimiento administrativo que resolvió invalidar la ampliación de plazo de paralización de operaciones que le concedió en el mes de noviembre de 2021, respecto de la concesión de acuicultura que le fuera otorgada por la resolución N° 1.683 de 2009, de esa subsecretaría.
En lo sustantivo, sostiene que la SFFAA habría iniciado el procedimiento de invalidación en cuestión porque accedió a la ampliación de paralización en comento, estando pendiente la resolución del procedimiento de caducidad que había iniciado con anterioridad respecto de la misma concesión, lo que, a su juicio, correspondería a un actuar ilegal y a un error de procedimiento no imputable a su representada.
Se tuvo a la vista y en consideración, lo informado por la SFFAA y el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA).
II. Fundamento Jurídico
El artículo 80, inciso primero, de la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) señala que el otorgamiento de toda concesión de acuicultura compete al Ministerio de Defensa Nacional, mediante una resolución de la SSFFAA. El inciso final de su artículo 83 prescribe que dichas concesiones terminan, además, cuando el titular incurre en una causal de caducidad, debidamente declarada, contemplando, entre otras causales, en su artículo 142, letra e), el no iniciar operaciones en el plazo indicado o paralizar actividades por más de dos años consecutivos, sin perjuicio de la ampliación del artículo 69 bis.
En lo que interesa, el inciso tercero del precitado artículo 69 bis, precisa que el titular de una concesión o autorización de acuicultura podrá paralizar operaciones por dos años consecutivos, pudiendo solicitar a la SFFAA la ampliación de dicho plazo por el equivalente al doble del tiempo de operación que haya antecedido a la paralización, con un máximo de cuatro años.
A su turno, del artículo 122, inciso primero, de la LGPA, se desprende que el control del cumplimiento de sus disposiciones y de su normativa complementaria sobre la materia en análisis será ejercida, en este caso, por funcionarios del SERNAPESCA.
Por su parte, conforme lo establecido en el artículo 3° de la ley N° 19.880, los órganos de la Administración del Estado, como sucede con las subsecretarías, se expresan mediante actos administrativos y, debido a los principios conclusivo y de inexcusabilidad contemplados en los artículos 8° y 14 de esa ley, se encuentran en el imperativo de dictar un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo, en el cual se exprese su voluntad.
En tanto, su artículo 53 señala que la autoridad podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación de este.
III. Análisis y conclusión
Como se puede apreciar, la causal de caducidad contenida en el artículo 142, letra e), de la LGPA, tiene por fundamento la inactividad de los concesionarios, tanto al paralizar sus operaciones por más de dos años consecutivos como al no solicitar oportunamente la ampliación del plazo de paralización de actividades -previsto en su artículo 69 bis-, lo que le permitiría prorrogar la anotada paralización voluntaria y evitar la concurrencia de dicha causal.
Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista se aprecia que por oficio N° 149249, de 17 de febrero de 2020, el SERNAPESCA informó a la SFFAA que la concesión en comento habría incurrido en la causal de caducidad contemplada en el mencionado artículo 142, letra e), esto es, por paralizar actividades por más de veinticuatro meses consecutivos. De acuerdo con el certificado de operaciones N° 17535, de 18 de febrero de 2020, del mismo servicio -adjunto a ese oficio-, el centro paralizó operaciones “desde septiembre de 2014 hasta julio de 2017. Cumpliendo con más de 24 meses sin operación”.
En tal contexto, por oficio N° 1835, de mayo de 2021, la SFFAA dio inicio al procedimiento de caducidad y confirió traslado a la concesionaria, el que fue evacuado en junio del mismo año.
Luego, el 5 de agosto de 2021 -estando pendiente el aludido procedimiento de caducidad-, la concesionaria solicitó a la SFFAA, la ampliación de plazo de paralización de operaciones del referido artículo 69 bis de la LGPA. Para resolver ese requerimiento, la SFFAA consideró un informe técnico interno que indicaba que el plazo de paralización voluntaria de dos años de la concesión finalizaba en diciembre de 2021, en base a lo cual concedió una ampliación de paralización de operaciones de 46 meses -desde el 1 de enero de 2022 al 31 de octubre de 2025-, a través de su resolución exenta N° 6.330, de 29 de noviembre de 2021.
De lo anterior, se desprende que la SFFAA accedió a la aludida ampliación bajo un supuesto erróneo, cual es que la referida solicitud se había presentado oportunamente -esto es, dentro de los dos años de paralización voluntaria-, lo que no se ajusta a la información que el SERNAPESCA le remitiera el año 2020 y conforme con la cual, al mes de diciembre de 2016, el centro habría incurrido en la referida causal de caducidad, de lo que se colige que el mencionado plazo de dos años finalizaba en noviembre de 2016.
Posteriormente, mediante la resolución exenta N° 5.349, de 11 de septiembre de 2023, la SFFAA dio inicio al procedimiento de invalidación de la ampliación en comento y confirió traslado a la interesada, citando en sus considerandos el oficio del SERNAPESCA -que comunicó la causal de caducidad en 2020- y el informe interno que tuvo a la vista para resolver la solicitud de ampliación. Así, su considerando N° 5 detalla que “(…) atendido especialmente lo señalado en los considerandos anteriores, se advierte que, en este caso, no se verificarían los presupuestos que la ley exige para haber otorgado una ampliación de plazo de paralización, sin haberse pronunciado respecto de la caducidad que eventualmente podría haberse verificado, existente además con anterioridad a la fecha de la solicitud de la ampliación de plazo”.
Luego de evacuado el aludido traslado, la SFFAA dictó la resolución exenta Nº 6.728, de 29 de noviembre de 2023, que invalidó la ampliación de plazo de paralización de operaciones de que se trata, invocando en sus argumentos la extemporaneidad de aquella solicitud.
En relación con ese punto, cabe anotar que los plazos para el ejercicio de un derecho solo pueden ser objeto de prórroga mientras se encuentre pendiente el término fijado primitivamente, por lo que las causales deben ser invocadas ante la autoridad administrativa antes del vencimiento del plazo, lo que, como se adelantó, no se configura en el caso en estudio, pues -acorde con lo informado por el SERNAPESCA- el plazo de dos años de paralización voluntaria finalizaba en noviembre de 2016, en tanto que la solicitud de ampliación fue presentada el 5 de agosto de 2021, por lo que no resultaba procedente que la SFFAA hubiere accedido a ese requerimiento (aplica dictámenes N°s. 24.682, de 1997 y 1.235, de 2000).
Siendo ello así, y considerando que la jurisprudencia de este Organismo de Control ha precisado, entre otros, a través del dictamen N° 11.416, de 2018, que existe un deber ineludible de la autoridad de invalidar decisiones adoptadas con infracción a la normativa aplicable, pues hay un interés general en el restablecimiento del orden jurídico alterado por actos que adolecen de vicios y que afectan la regularidad del sistema positivo, es posible concluir que la decisión adoptada por la SFFAA, en orden a iniciar el procedimiento de invalidación de tal ampliación, resultó procedente. Además, cumple con anotar que la misma fue ejercida dentro de plazo y previa audiencia de la concesionaria, quien pudo exponer sus argumentaciones, las que fueron debidamente ponderadas en el acto terminal, el cual explicitó los fundamentos para invalidar el acto en cuestión, por lo que corresponde desestimar la pretensión del recurrente en tal sentido.
Enseguida, es necesario consignar que no se advierte que con la referida invalidación se prive a la concesionaria de un derecho que legítimamente le hubiese correspondido de no mediar el equívoco, desde que su solicitud fue extemporánea.
A su turno, cumple con precisar que el otorgamiento irregular de la ampliación de plazo de paralización de operaciones -de noviembre de 2021-, no permite asumir que con ello la Administración activa se hubiese pronunciado respecto del procedimiento de caducidad de la concesión iniciado en mayo del mismo año -en orden a desestimar la causal-, ni que ello hubiese inducido a error a la concesionaria, como plantea el recurrente, toda vez que, en cumplimiento de los principios conclusivo y de inexcusabilidad, la SFFAA se encuentra en el imperativo de dictar un acto terminal que se pronuncie sobre la configuración de la causal que motiva el procedimiento o la ocurrencia de los supuestos que excepcionalmente se contemplan para no declararla, lo que aún no se ha verificado.
En tal sentido, se debe hacer presente que esta Contraloría General no puede, en esta oportunidad, emitir una opinión acerca de la procedencia de la causal de caducidad de la concesión en comento, toda vez que el procedimiento administrativo respectivo no se encuentra afinado, análisis que se verificará al efectuarse el control preventivo de legalidad del acto administrativo que eventualmente la declare, de ser ello procedente.
Finalmente, cabe señalar que los órganos de la Administración del Estado deben observar los principios de eficiencia, eficacia y coordinación, previstos en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, y de celeridad contemplado en el artículo 7° de la ley N° 19.880, por lo que esa subsecretaría deberá adoptar las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, los actos administrativos que resuelven el procedimiento de caducidad sean emitidos apenas se corrobore fehacientemente la concurrencia de la hipótesis establecida en la ley. Ello, sin perjuicio de ponderar la acumulación de los procedimientos que inicie o tramite en los términos del artículo 33 de la ley N° 19.880, a fin de evitar situaciones como la de la especie.
Saluda atentamente a Ud.,

Por Orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General