Dictamen N° 169

Texto del dictamen

N° D169                   Fecha: 02-04-2026

I. Antecedentes

El Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, el Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género (SERNAMEG) y la Fundación para la Promoción del Desarrollo de la Mujer (PRODEMU), con ocasión del Informe Final N° 306, de 2024, de este origen, consultan sobre la procedencia de financiar con cargo a los recursos transferidos por SERNAMEG a PRODEMU, los beneficios laborales pactados en los convenios colectivos suscritos por dicha fundación con sus organizaciones sindicales, así como aquellos que se convengan en el futuro en tales instrumentos.

Al efecto, exponen que “En los señalados convenios se han pactado beneficios que mejoran las condiciones laborales de los trabajadores y trabajadoras de PRODEMU, tales como reajustes a las remuneraciones, asignaciones por zona, reconocimiento por años de servicio, bonos específicos como el de escolaridad, marzo, nacimiento, etc., beneficios como sala cuna, aguinaldos, aportes para jardín infantil, dentro de otros. Actualmente, estos beneficios representan aproximadamente el 25% de las remuneraciones del personal de PRODEMU”.

Con posterioridad, y en presentación separada, la Ministra de la Mujer y la Equidad de Género (S) reitera dicha consulta.

Requerida de informe, la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda señala que la Ley de Presupuestos contempla la posibilidad de financiar los gastos en personal de PRODEMU.

II. Fundamento jurídico

Como cuestión previa, debe recordarse que el numeral 7° del punto II del citado Informe Final N° 306, de 2024 -sobre auditoría a las transferencias de recursos realizadas por el SERNAMEG a PRODEMU-, concluyó que “los gastos rendidos por pagos de seguros de salud y del convenio con la Fundación Arturo López Pérez, que habrían estado pactados deben interpretarse considerando la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes Nºs 62. 935, de 2016, 16. 759, de 2017, y 29. 617, de 2018, entre otros según la cual las estipulaciones convencionales que autoriza la legislación laboral como expresión del principio de autonomía de la voluntad conllevan necesariamente, una libertad de disposición patrimonial de la cual carecen quienes administran recursos públicos”.

Añade, que “si bien la cláusula tercera del referido convenio de transferencia, aprobado por la resolución Nº 7, de 2022, al enumerar las erogaciones que pueden ser destinadas a gastos en personal incluye entre otros "todos aquellos beneficios derivados del Convenio Colectivo y Manual de Procedimientos vigentes en la institución", la remisión debió entenderse efectuada a los beneficios que tienen sustento legal y no a aquellos que voluntariamente hubiere convenido PRODEMU con el personal que allí labora, y que no son necesarios para el desarrollo de las actividades de la fundación (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs 72.350, de 2014, 49.494, de 2015, y 24.218, de 2018, de este origen)”.

Concluye ese Informe Final, señalando que “para efectos de los futuros convenios de transferencia, (el servicio) deberá ajustar el punto 5.3 del referido Manual de Rendición de Cuentas, aprobado por la resolución exenta Nº 821, de 2022”.

Enseguida, es menester consignar que, en el caso en análisis, la asignación 24-01-001 del programa 01 del presupuesto del SERNAMEG de la ley N° 21.516, de Presupuestos del Sector Público para el año 2023, previó fondos para ser transferidos a PRODEMU, y su glosa 05 indicaba que "Podrá contemplar recursos destinados al funcionamiento, incluido gastos en personal, de acuerdo a convenio entre el Servicio Nacional de la Mujer y esta institución".

Luego, por resolución N° 7, de 2022, del SERNAMEG, se aprobó el convenio de transferencia de recursos suscrito por ese servicio con PRODEMU, cuya cláusula segunda prevé que los fondos involucrados “se destinarán al funcionamiento de dicha Fundación, en el evento que corresponda a gastos necesarios para el cumplimiento de los objetivos, acciones y metas relacionadas con las actividades, proyectos y programas considerados en este convenio, incluidos los gastos en personal necesarios para su ejecución (…)”.

Su cláusula tercera señala que los gastos de personal comprenden “(…) aquellos beneficios derivados del Convenio Colectivo y Manual de Procedimientos Vigentes en la Institución”.

En tanto la cláusula cuarta dispone que “Los gastos asignados a los ítems de personal comprenden los haberes y beneficios que la Fundación entrega a sus trabajadores, contenidos en los respectivos contratos de trabajo, anexos y modificaciones de los mismos; capacitaciones al personal y bonos provenientes, ambos, del convenio colectivo, así como del Manual de Procedimiento vigente en la Fundación u otro instrumento legal que en el futuro lo reemplace (…); indemnizaciones legales, todos de acuerdo con las regulaciones legales aplicables en la materia”.

Finalmente, el dictamen N° E244442, de 2022, precisó, en un caso similar al aquí analizado, que la glosa respectiva “autoriza gastos en personal y que el referido convenio de transferencia contempló el ítem recursos humanos para la ejecución del programa”, por lo que “se ajusta a derecho financiar con cargo a los recursos transferidos (…), el pago de obligaciones laborales legales incurridas respecto de trabajadores cuyas labores se relacionan directamente con el desarrollo del proyecto”.

Agrega, que el convenio colectivo suscrito en la situación analizada es “vinculante para las partes”, de manera tal que “resulta procedente que (…) el beneficio colectivo por el que se consulta se financie con los recursos públicos provenientes del convenio suscrito”, al igual que las indemnizaciones laborales, “en la medida que estas sean de carácter legal y se paguen en favor de servidores que desempeñen exclusivamente labores propias del mencionado programa”.

III. Análisis y conclusión

Ahora bien, la consulta planteada en esta ocasión se refiere a la posibilidad de financiar con caudales públicos -aquellos transferidos por SERNAMEG a PRODEMU para su funcionamiento- los beneficios laborales -incluyendo los adicionales a los legales- que los trabajadores privados de esta última fundación hubieren pactado en un convenio colectivo.

Al respecto, se debe anotar que, acorde con el principio de legalidad del gasto público, consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política de la República; 2° y 5° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336, y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y, en el orden financiero, atenerse a las disposiciones que al efecto regulan el egreso (aplica dictamen N° 80.238, de 2011).

Luego, cabe tener presente que la citada glosa 05 permite incluir gastos en personal, en tanto que el convenio suscrito entre SERNAMEG y PRODEMU también autoriza tales egresos, siempre que sean “necesarios para su ejecución”, comprendiendo entre estos los “beneficios derivados del Convenio Colectivo y Manual de Procedimientos Vigentes en la Institución”, así como “los haberes y beneficios que la Fundación entrega a sus trabajadores, contenidos en los respectivos contratos de trabajo, anexos y modificaciones de los mismos; capacitaciones al personal y bonos provenientes, ambos, del convenio colectivo, así como del Manual de Procedimiento vigente en la Fundación (…); indemnizaciones legales, todos de acuerdo con las regulaciones legales aplicables en la materia”.

Como se advierte, si bien la Ley de Presupuestos y el acuerdo de voluntades en examen permiten financiar gastos en personal, lo cierto es que el convenio de que se trata pretende incluir en estos tanto las obligaciones laborales de carácter legal como aquellos beneficios adicionales, libremente acordados entre las partes, lo que, tal como ha señalado la reiterada jurisprudencia de esta Entidad de Control, contraviene el referido principio de legalidad del gasto público, una de cuyas manifestaciones es, precisamente, que quienes administran recursos públicos carecen de la libre disposición del patrimonio a su cargo, ya que tales haberes se encuentran afectos estrictamente a la finalidad pública para la cual fueron transferidos y a las limitaciones legales establecidas a su respecto.

De este modo, los beneficios laborales adicionales a los legales, derivados del convenio colectivo que voluntariamente hubiere pactado PRODEMU con sus trabajadores, deben solventarse con sus recursos propios -los cuales pueden provenir de aportes o donaciones, conforme al artículo quinto de sus estatutos-, y no con haberes públicos, al no existir una norma legal que permita tales desembolsos (aplica dictamen N° 29.617, de 2018).

Se aclara, en lo pertinente, el aludido dictamen N° E244442, de 2022, haciendo presente que, en resguardo del principio de seguridad jurídica, este criterio sólo producirá efectos para el futuro, sin afectar las situaciones acaecidas con anterioridad a la presente data (aplica dictamen N°E544048, de 2024).

En consecuencia, el SERNAMEG no deberá objetar por esta causa los gastos en que incurrió PRODEMU como consecuencia del pago de los beneficios pactados voluntariamente con sus trabajadores y que se hubieren sufragado con anterioridad a la emisión de este pronunciamiento, y deberá adoptar las medidas necesarias para corregir su proceder en lo sucesivo, toda vez que en adelante no podrán sufragarse beneficios voluntarios superiores a los legales, con cargo a fondos públicos.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República