Dictamen N° E583491

Texto del dictamen

N° E583491  Fecha: 23-XII-2024
I. Antecedentes
La Corporación de Universidades Privadas (CUP), solicita un pronunciamiento respecto a la legalidad del procedimiento a través del cual la Subsecretaría de Educación Superior (SUBESUP) dictó las resoluciones exentas N°s. 1.481, 3.819 y 3.882, todas de 2024, en virtud de las cuales se determinaron los valores regulados que regirán a partir del 2025 a las instituciones de educación superior (IES) que accedan al financiamiento institucional para la gratuidad y que impartan las carreras profesionales y técnico-profesionales que indican.
Expone, que no existió una participación efectiva de las IES en el proceso de consulta previo a la dictación de las bases técnicas, ya que la SUBESUP no entregó antecedentes suficientes, tales como un borrador de bases técnicas o un insumo documental, ni consideró sus apreciaciones. Agrega, que si bien se habilitó un “computador isla” para que las IES revisaran el informe de cálculo, estas no pudieron identificar sus propios costos ni si fueron considerados, lo que les impidió replicar la metodología de cálculo.
Por su parte, añade que en la metodología de agrupación de carreras a las que se aplicarán los valores regulados, se incorporó el criterio de complejidad institucional sin justificación legítima, por las razones que indica.
Finalmente, señala que la resolución exenta N° 3.882, de 2024, no recogió ni rechazó expresamente todas las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos para la Regulación de Aranceles (CERA) al informe de cálculo.
Para atender la presentación de la especie, se han tenido a la vista los informes de la SUBESUP, de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y de la CERA.
II. Fundamento jurídico
Sobre el particular, el título V, párrafo 2°, de la ley N° 21.091, de Educación Superior, regula un procedimiento permanente para la fijación de los valores regulados de aranceles, derechos básicos de matrícula y cobros por concepto de titulación o graduación (valores regulados).
Su artículo 88 establece que aquellas IES que accedan al financiamiento institucional para la gratuidad se regirán por los valores regulados para las carreras o programas de estudio que indica.
Añade su inciso segundo, que los valores se determinarán en razón a "grupos de carreras" definidos por la Subsecretaría, los que corresponderán a conjuntos de carreras o programas de estudios que tengan estructuras de costo similares entre sí. “Para ello, la Subsecretaría deberá considerar, al menos, los recursos que se requieran para impartirlas en razón de su estructura curricular, si se trata de carreras o programas de estudios profesionales o técnicos de nivel superior, los niveles, años y dimensiones de acreditación institucional con que cuentan las instituciones que las imparten, el tamaño de estas últimas y la región en que se imparten”.
Su artículo 90 dispone, que la SUBESUP establecerá mediante resolución exenta, visada por el Ministro de Hacienda, las bases técnicas para la realización del cálculo de los valores regulados para uno o más grupos de carreras. Estas bases contendrán el mecanismo de elaboración de los grupos de carreras, las hipótesis, criterios de cálculo, metodologías y procedimientos conforme a los cuales se determinarán los valores que trata este artículo.
Su artículo 91 señala, que para la elaboración de las bases técnicas, la Subsecretaría deberá presentar una propuesta a la CERA, y efectuar previamente un proceso de consulta a las IES que accedan a la gratuidad y a las federaciones de estudiantes. A su vez, la CERA deberá pronunciarse respecto de dicha propuesta y, en caso de realizar observaciones, deberá enviarlas a la Subsecretaría para que ésta la modifique o dé respuesta del rechazo de tales observaciones. Respecto de esta nueva propuesta, la CERA emitirá un pronunciamiento vinculante y podrá modificar de manera fundada la proposición de bases técnicas de la Subsecretaría.
Posteriormente, su artículo 92 prevé que la SUBESUP deberá presentar a la CERA un informe de cálculo de los valores regulados con las memorias de éste, respecto del cual las IES podrán enviar sus apreciaciones a la comisión. A su vez, la CERA puede aprobarlo o realizarle observaciones fundadas, debiendo tener a la vista las apreciaciones de las IES. Por último, la Subsecretaría deberá pronunciarse fundadamente sobre dichas observaciones, aprobándolas o rechazándolas.
Como se aprecia, para determinar los aludidos valores regulados, la normativa expuesta establece un procedimiento que consta de dos etapas. La primera, tiene por objeto la aprobación de bases técnicas con el contenido ya señalado. La segunda, concluye con la determinación de los valores regulados para grupos de carreras.
En ambas instancias, la SUBESUP cuenta con facultades para disponer las medidas necesarias para impulsar la correcta prosecución del procedimiento. Asimismo, se contempla la participación de la CERA como una entidad técnica e independiente que, en la primera etapa, efectúa una doble retroalimentación de la propuesta de bases técnicas, siendo vinculante el último de sus pronunciamientos. En tanto, en la segunda etapa, puede emitir observaciones respecto de las cuales la SUBESUP debe pronunciarse fundadamente, pudiendo aprobarlas o rechazarlas.
Adicionalmente, se prevé la participación de las IES adscritas a gratuidad, primero ante la SUBESUP, en un proceso de consulta previo a la presentación de las bases técnicas a la CERA; y en segundo lugar ante la CERA, enviándole sus apreciaciones respecto del informe de cálculo elaborado por la SUBESUP.
Por su parte, cabe recordar que el dictamen N° E147687, de 2021 -que se pronunció sobre el procedimiento transitorio para la fijación de los primeros valores regulados para la gratuidad-, precisó que la consulta previa a las bases técnicas tiene por objeto obtener antecedentes que sirvan de insumo para su elaboración.
Además, el pronunciamiento señaló que, acorde con el citado artículo 88, la SUBESUP está facultada para definir en las bases técnicas los grupos de carreras que tengan estructuras de costos similares entre sí, considerando como mínimo, los criterios que especifica esa norma. Agregó que, por aplicación de los principios de juridicidad y transparencia, los actos administrativos deben ser fundados, correspondiendo a la Administración promover el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de la función pública.

III. Análisis y conclusión
Como cuestión previa, cabe tener presente que conforme al citado dictamen N° E147687, de 2021, la SUBESUP llevó a cabo un nuevo procedimiento que culminó con la dictación de sus resoluciones exentas N°s 6.255, de 2022, y 2.483, de 2023, que aprobaron las primeras bases técnicas que regularon la metodología de cálculo de los aranceles regulados, y fijaron montos para los cuatro grupos de carreras que allí se indican, que comenzaron a regir a partir del año académico 2024.
Posteriormente, mediante las citadas resoluciones exentas N°s 1.481, 3.819 y 3.882, todas de 2024, la SUBESUP aprobó las bases técnicas y fijó los valores regulados que entrarán en vigor el año 2025, respecto de quince grupos de carreras adicionales a las reguladas el 2024, procedimiento que está siendo cuestionado en esta presentación.
En este contexto, corresponde referirse a los aspectos planteados por la parte requirente:
1. Sobre la participación efectiva de las IES

Al respecto, de los antecedentes tenidos a la vista y acorde con el considerando 7° de las bases técnicas, se aprecia que la SUBESUP llevó a cabo un proceso de consulta previo a la elaboración de la propuesta de bases técnicas, manteniendo reuniones de trabajo en los meses de julio y agosto de 2023 con las IES adscritas a la gratuidad e instituciones coordinadoras de ellas, entre las cuales participó la CUP, con el fin de evaluar algunas definiciones previas. Asimismo, en noviembre de 2023, les presentó una propuesta preliminar de las nuevas bases técnicas.
Por su parte, tal como lo informó la CERA, la documentación presentada durante la consulta tuvo como precedente el marco conceptual y metodología aprobada en el primer procedimiento de determinación de valores regulados, a partir del cual se llevó a cabo el presente proceso. Por ello, la documentación reflejó los cambios propuestos en relación con el primer proceso.
Enseguida, consta que en la segunda etapa del procedimiento, una vez presentado el informe de cálculo, a través del ordinario N° 06/1322, de 2024, la SUBESUP dispuso un “computador isla” con su protocolo de uso, junto con las bases técnicas y el referido informe, a fin de que las IES participaran en la formulación de sus apreciaciones a dicho instrumento.

Al respecto, la CERA informó que dicha herramienta permitió replicar el cálculo y respetar el secreto estadístico y anonimización de las fuentes de información. Además, indicó que la capacidad de resolución de tal computador fue corroborada por un asesor de esa comisión, experto en base de datos. Agregó, que recibió en audiencia a la CUP, entre otras instituciones, para aclarar antecedentes o puntos de vista contenidos en sus apreciaciones al informe de cálculo.
De esta manera, se concluye que la SUBESUP dispuso de los medios y otorgó las condiciones suficientes para que las IES, incluida la CUP, ejercieran una efectiva participación tanto en la consulta previa como en el proceso de determinación de valores regulados, por lo que cabe desestimar el reclamo sobre ese punto.
2. Sobre la incorporación del criterio de complejidad institucional para definir los grupos de carreras
Sobre el particular, de la normativa expuesta se aprecia que la SUBESUP está facultada para definir los grupos de carreras considerando los criterios mínimos previstos en el citado artículo 88, pudiendo añadir otros que contribuyan a diferenciar las carreras de acuerdo con su estructura de costos. Con todo, esa atribución debe ser ejercida fundadamente.
Ahora bien, el numeral 3.1 de las bases técnicas, contiene una serie de consideraciones sobre la necesidad de incorporar una variable adicional a las carreras profesionales impartidas por universidades, que permita distinguir los niveles de complejidad de los ambientes formativos. Por lo anterior, su numeral 3.1.7., establece una variable asociada a la oferta acreditada de programas de doctorado, como un vector de complejidad institucional, dando cuenta de la pertinencia de su inclusión respecto de las carreras profesionales.
Por su parte, la CERA informó que el propósito de este indicador es medir la capacidad de las universidades de generar conocimiento avanzado y complejo. Añade, que los indicadores deben entenderse como variables que distinguen entre realidades institucionales, y que las IES de mayor complejidad deben agruparse en una categoría distinta.
Siendo así, este Ente de Control entiende que la SUBESUP, de acuerdo con sus facultades, ha incorporado la complejidad institucional como una variable de agrupación, explicitando los fundamentos y antecedentes en que se sustenta, sin que se adviertan reparos que formular al respecto.

3. Sobre la fundamentación de la resolución exenta N° 3.882, de 2024, de la SUBESUP
Sobre esta materia, cabe señalar que en los considerandos 17 y siguientes de la aludida resolución exenta N° 3.882, la SUBESUP se pronunció sobre las observaciones efectuadas por la CERA al informe de cálculo. Asimismo, la CERA informó a esta Contraloría General que constató que ese servicio aceptó y abordó las observaciones formuladas, algunas de la cuales la SUBESUP decidió implementar en el proceso siguiente.
En este contexto, se aprecia que la SUBESUP ha emitido un pronunciamiento sobre las observaciones de la CERA al informe de cálculo, dando cumplimiento a la citada normativa, la que no impone la obligación de aceptar las observaciones, sino que solo pronunciarse fundadamente sobre su aprobación o rechazo.
Por consiguiente, cabe concluir que la citada resolución exenta fue dictada acorde con lo previsto en el aludido artículo 92 de la ley N° 21.091.
IV. Conclusión
En consecuencia, al tenor de lo expuesto, no se advierten irregularidades en el proceso de determinación de valores regulados que regirán a partir del año 2025 a las IES adscritas a la gratuidad, para los grupos de carreras que se indican.
Saluda atentamente a Ud.

Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora
General de la República