Dictamen N° E582596

Texto del dictamen

N° E582596   Fecha: 20-XII-2024
 
I. Antecedentes
Gendarmería de Chile solicita un pronunciamiento sobre si procede el régimen recursivo establecido en la ley N° 18.834, en contra de la decisión de su Director Nacional, que, resolviendo una apelación en un sumario, aplique una sanción más gravosa al recurrente.
Por su parte, la II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, con ocasión de la presentación de la especie, consulta si se mantiene vigente la jurisprudencia que admite la aplicación del principio de la reformatio in peius -o reforma en perjuicio-, en los procedimientos disciplinarios regulados por la ley N° 18.834.
Requerido el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, este remitió el pertinente informe.
II.- Sobre la procedencia del principio de la reforma en perjuicio en materia de procesos sumariales regidos por la ley N° 18.834
a) Fundamento jurídico
Sobre el particular, cabe anotar que el artículo 141 de la ley N° 18.834 establece que, en contra de la resolución que ordene la aplicación de una medida disciplinaria, procederán los recursos de reposición, ante la misma autoridad que la hubiere dictado, y de apelación ante el superior jerárquico de quien impuso la medida.
A su turno, su artículo 142 prescribe que, acogida la apelación o propuesta la aplicación de una medida disciplinaria distinta, se devolverá la resolución correspondiente con el sumario, a fin de que se dicte en el plazo de cinco días la que corresponda por la autoridad competente.
Al respecto, los dictámenes Nos 1.086, de 2001, 56.015, de 2010, 26.461, de 2014 y 48.206, de 2016, de este origen, entre otros, han señalado que la reforma en perjuicio procede en los procesos sumariales regidos por la ley N° 18.834, entendiendo que de su artículo 142 se desprende que la autoridad encargada de resolver la apelación se encuentra facultada para mantener o modificar la medida disciplinaria dispuesta en primera instancia, sea disminuyéndola a una de menor entidad o aumentándola a otra más gravosa.

Por otra parte, el inciso tercero del artículo 41 de la ley N° 19.880 establece que, en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial.

b) Análisis y conclusión
De la preceptiva expuesta, se advierte que el citado artículo 142 del Estatuto Administrativo permite a la autoridad que conoce del recurso de apelación en un procedimiento disciplinario, determinar que procede aplicar una sanción de mayor entidad que la que fue dispuesta en primera instancia.
Lo anterior, dado que las alternativas de resolución del recurso que plantea dicha norma legal son las de acoger la apelación o proponer la aplicación de una medida disciplinaria distinta, siendo la primera opción aquella que de manera implícita puede importar la determinación de absolver o de disminuir la sanción -en el entendido que el apelante puede pedir la absolución y, en subsidio, una medida menor-, por lo que la segunda solo podría referirse a aquellos casos en que la autoridad que conoce de la apelación, resuelve aplicar una medida de mayor entidad que la impugnada.
Refuerza lo anterior, la circunstancia que, cuando así lo ha estimado pertinente, el legislador estatutario ha excluido expresamente la reforma en perjuicio para proteger al interesado que ejerce un recurso de apelación, tal como ocurre, por ejemplo, con el inciso segundo del artículo 48 de la ley N° 18.834, norma que, al regular la apelación en los procesos calificatorios, dispuso que podrá “mantenerse o elevarse el puntaje asignado por la Junta Calificadora, pero no rebajarse en caso alguno”.

No obsta a lo concluido, lo previsto en el artículo 41 de la ley N° 19.880, toda vez que, en concordancia con el criterio expuesto en el oficio N° 33.451, de 2019, de este origen, dicho precepto excluye la reforma en perjuicio solo respecto de los procedimientos que se originan a requerimiento del interesado, condición que no satisfacen los procesos sumariales, a través de los cuales la autoridad con potestad disciplinaria, de oficio o con ocasión de una denuncia, resuelve ejercerla a fin de esclarecer los hechos y conductas que puedan constituir faltas administrativas del personal. En tal sentido, debe tenerse presente que el régimen recursivo en los sumarios forma parte de los mismos, por lo que la anotada disposición no resulta aplicable a su respecto.
Atendido lo expresado, se confirman los dictámenes Nos 1.086, de 2001, 56.015, de 2010, 26.461, de 2014 y 48.206, de 2016, de este origen, y todo otro pronunciamiento que haya reconocido la procedencia de la reforma en perjuicio en los procesos sumariales regulados en la ley N° 18.834.

Asimismo, se confirman los dictámenes Nos 8.986 y 85.256, ambos de 2014, y 26.980, de 2016, de este origen; y los oficios Nos 2.508, 10.449 y 13.606, todos de 2018, y 27.803, de 2019, de esta procedencia, los cuales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 del decreto N° 900, de 1967, del Ministerio del Interior, Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile -normativa similar a la prevista en el citado artículo 142 de la ley N° 18.834-, arriban a la misma conclusión en el caso de los funcionarios de esa entidad policial.

Además, es menester puntualizar que la conclusión antes expuesta resulta igualmente aplicable a las Fuerzas Armadas, dado que de lo consignado en el artículo 95 del decreto N° 1.445, de 1951, del Ministerio de Defensa Nacional, Reglamento de Disciplina para las Fuerzas Armadas, se desprende la procedencia de la reforma en perjuicio en los procesos sumariales incoados en sus instituciones, toda vez que, al igual que el aludido artículo 142, en aquella se reconoce, en términos amplios, la posibilidad de modificar la sanción aplicada en la instancia anterior.

III. Sobre la concurrencia de un nuevo régimen recursivo cuando ha operado la reforma en perjuicio respecto de una sanción aplicada a un afectado en un proceso sumarial regido por la ley N° 18.834
a) Fundamento jurídico

Sobre el particular, el inciso segundo del N° 3° del artículo 19 de la Constitución Política, dispone, en lo que interesa, que toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale.

A su vez, el mismo numeral, en sus incisos quinto y sexto, resguarda el debido proceso al establecer, respectivamente, que "Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho" y que "Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos".
A su turno, y en concreción del mandato anterior, el inciso segundo del artículo 18 de la ley N° 18.575, prevé que en el ejercicio de la potestad disciplinaria se asegurará el derecho a un racional y justo procedimiento.
Por su parte, el inciso primero del artículo 15 de la ley N° 19.880, señala que “Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales”.
b) Análisis y conclusión
Al respecto, y en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 4.473, de 2017, de este origen, debe tenerse presente que, entre los principios que rigen los procedimientos sumariales, se encuentran el del debido proceso -recogido constitucionalmente- y el de derecho a defensa del inculpado.

En ese orden de ideas, la jurisprudencia citada ha señalado que el debido proceso, en el ámbito administrativo, implica un racional y justo procedimiento, en el que se debe velar continuamente por el derecho de defensa o de contradicción de todas aquellas personas que puedan resultar  afectadas con la decisión administrativa que haya de emitirse, constituyendo así un sistema de garantías que procura la obtención de decisiones ecuánimes, coherente con las necesidades públicas.
Luego, cabe recordar que el anotado artículo 15 de la ley N° 19.880, establece el principio de impugnabilidad, precisando, en lo pertinente, que todo acto terminal es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulación que, en definitiva, viene a tutelar en sede administrativa el derecho fundamental al debido proceso previsto en la Constitución Política.

Por otra parte, se debe tener en consideración lo señalado en los dictámenes Nos 75.555 y 75.886, ambos de 2010, de este origen, que, para el caso de los funcionarios de la Policía de Investigaciones de Chile, reconocieron su derecho a recurrir en contra de la resolución del Director General cuando, con ocasión de la revisión de oficio del resultado de un sumario administrativo prevista en el artículo 52 del decreto N° 1, de 1982, del Ministerio de Defensa Nacional, Reglamento de Sumarios Administrativos e Investigaciones Sumarias de esa entidad policial, les eleva la sanción que les fue impuesta por el jefe dictaminador.
Enseguida, es dable destacar que, en el caso de los sumarios regidos por la ley N° 18.834, dicho texto legal establece ciertas garantías procesales mínimas en favor del afectado, que persiguen materializar los aludidos principios, tales como las instancias de impugnación, las cuales se traducen en el derecho a interponer los recursos de reposición y apelación subsidiaria, asegurándole al inculpado una adecuada defensa.
 Así, cuando la autoridad que conoce de un recurso de apelación en un proceso sumarial resuelve imponer una sanción más gravosa que aquella dispuesta contra el recurrente en una primera instancia, debe reconocérsele a este el derecho a impugnar aquella decisión, ya que se trata de una nueva determinación que supone un detrimento en la situación en la que se encontraba antes de apelar y, por lo mismo, respecto de la cual no ha tenido la oportunidad de presentar una defensa.
En consecuencia, debe concluirse que procede el régimen recursivo establecido en la ley N° 18.834 en contra de la decisión de una autoridad que, resolviendo una apelación en un sumario, aplique una sanción más gravosa al recurrente.
Saluda atentamente a Ud.,

Por Orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General