Dictamen N° E571120

Texto del dictamen

N° E571120          Fecha: 26-XI-2024

I. Antecedentes

El Gobierno Regional de Tarapacá solicita un pronunciamiento sobre la procedencia de celebrar convenios mandato para la adquisición de activos no financieros con cargo al subtítulo 29 del presupuesto de inversión de los gobiernos regionales (GORES).
En forma separada, el Gobierno Regional de Arica y Parinacota solicita un pronunciamiento similar, consultando, además, si es posible que pueda conferirse una autorización en ese sentido mediante una instrucción de la Dirección de Presupuestos (DIPRES).
Requerido su informe, la DIPRES expone que los gobiernos regionales no están habilitados legalmente para suscribir convenios mandato con cargo al subtítulo 29.
Por su parte, el informe solicitado a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y Seguridad Pública no fue recibido dentro de plazo, por lo que se prescindirá de éste.
II. Fundamento jurídico
Sobre el particular, acorde con los artículos 111, inciso primero, de la Constitución Política, y 13 de la ley N°19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, los GORES son organismos públicos que tienen por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región y que, para el ejercicio de sus funciones, gozan de personalidad jurídica de derecho público, cuentan con patrimonio propio y ejercen las funciones y atribuciones que la ley les confiere.

A su turno, el inciso primero del artículo 16 de la ley N° 18.091, establece que las entidades a que alude, dentro de las cuales se comprenden los GORES, “que recurran obligada o voluntariamente a alguno de los organismos técnicos del Estado para el estudio, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza, no podrán encomendar a éste la atención financiera de la obra mediante la provisión de recursos, debiendo limitarse la acción del organismo a la supervisión técnica correspondiente”.

Dicha disposición legal regula, en sus incisos segundo y tercero, la modalidad de convenio mandato simple y, en su inciso cuarto, el convenio mandato completo e irrevocable.
Por su parte, la ley N° 21.640, de Presupuestos del Sector Público para el año 2024, contempla en la Partida 31, Capítulo 01, Programa 02, los recursos para el financiamiento de los Programas de Inversión Regional de los GORES.

Seguidamente, cabe recordar que de acuerdo con la definición contenida en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina las Clasificaciones Presupuestarias, el subtítulo 29, Adquisición de Activos No Financieros, “Comprende los gastos para formación de capital y compra de activos físicos existentes”.
Por su parte, el subtítulo 31, Iniciativas de Inversión, “Comprende los gastos en que deba incurrirse para la ejecución de estudios básicos, proyectos y programas de inversión, incluidos los destinados a Inversión Sectorial de Asignación Regional. Los gastos administrativos que se incluyen en cada uno de estos ítems consideran, asimismo, los indicados en el artículo 16 de la Ley N° 18.091, cuando esta norma se aplique”.
Enseguida, cabe recordar que, de acuerdo a la jurisprudencia de este Órgano de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 43.723, de 2010, para la ejecución de los estudios básicos, proyectos y programas identificados en el anotado subtítulo 31, los GORES pueden recurrir al procedimiento establecido en el artículo 16 de la ley N° 18.091 y celebrar convenios mandato con los organismos técnicos del Estado, conforme a las exigencias previstas en esa disposición.
Dicha jurisprudencia también ha precisado que se entiende por obra pública, para efectos de la celebración de los convenios mandato en estudio, toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública, características diversas a la adquisición de activos no financieros con cargo al mencionado subtítulo 29 (aplica criterio del dictamen N° 73.819, de 2012).
Por otra parte, conforme al principio de legalidad -contenido principalmente en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y 2° de la ley N° 18.575-, las autoridades deben actuar en el marco de las atribuciones que les confiere la ley y someterse a las normas vigentes (aplica dictamen N° E49265, de 2020, entre otros).
Finalmente, es útil anotar que aun cuando una autoridad puede, en ejercicio de sus atribuciones, emitir instrucciones para los organismos vinculados a ella, éstas deben ajustarse estrictamente a las normas legales y reglamentarias que regulan la materia respectiva, de acuerdo con su naturaleza jurídica y la jerarquía normativa a la que se encuentran sometidas (aplica dictamen N° E154963, de 2021).
III. Análisis y conclusión
Como puede apreciarse, mediante el convenio mandato en consulta, los organismos públicos, entre ellos los GORES, encargan a otro órgano de la Administración del Estado el desarrollo de funciones que, atendida la naturaleza de las tareas comprometidas, están directamente vinculadas al ejercicio de las potestades públicas de aquellas entidades, para lo cual, tal como lo establecen los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y 2° y 37 de la ley N° 18.575, se requiere de una norma legal expresa que lo autorice.

En tal sentido, el artículo 16 de la ley N°18.091, solo faculta a los servicios y entidades públicas para suscribir convenios mandato con los organismos técnicos del Estado, para la ejecución de los estudios básicos, proyectos y programas identificados en el subtítulo 31 de sus presupuestos, relativos a obras públicas, y no para la adquisición de los activos que se financian con el subtítulo 29.

Asimismo, debe añadirse que la referida ley N° 19.175 no contempla una norma que habilite a los GORES para encomendar a otros organismos públicos, a través de un convenio mandato, la celebración de acuerdos distintos del previsto en el aludido artículo 16 de la ley N° 18.091, no resultando procedente que aquella habilitación sea conferida mediante una instrucción de inferior jerarquía normativa.

A su turno, la ley de presupuestos vigente para esta anualidad tampoco contempla una norma que faculte a los GORES para la suscripción de tales convenios mandato con cargo a los recursos contemplados en el subtítulo 29 de sus presupuestos de inversión regional.

Ello, a diferencia de la ley N° 21.395, de Presupuestos del Sector Público para el año 2022, cuyo numeral 3.7 de la glosa 02 común para todos los programas de inversión de los gobiernos regionales, habilitó a dichas entidades -en términos similares a años anteriores-, para recurrir a un convenio mandato para financiar las adquisiciones de activos no financieros del referido subtítulo.

En consecuencia, no resulta procedente que durante la presente anualidad los GORES celebren convenios mandato para la adquisición de activos no financieros con cargo al subtítulo 29 de sus presupuestos de inversión regional.

Saluda atentamente a Ud.


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República