Dictamen N° E571112

Texto del dictamen

N° E571112          Fecha: 26-XI-2024

I. Antecedentes

El Gobierno Regional Metropolitano de Santiago solicita un pronunciamiento sobre la procedencia de celebrar convenios mandato para contratar estudios e investigaciones con cargo al subtítulo 22-11- 001 respecto de recursos dispuestos en los programas de inversión de los gobiernos regionales, de la ley N° 21.640, de Presupuestos del Sector Público para el año 2024.
Requerida de informe, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) expone que dicho gobierno regional no está habilitado legalmente para suscribir los convenios mandato señalados con al cargo al subtítulo 22.
Para atender la consulta también se tuvo a la vista lo informado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y que, a requerimiento de esta Contraloría General el recurrente entregó antecedentes complementarios en una presentación separada.
II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, acorde con los artículos 111, inciso primero, de la Constitución Política, y 13 de la ley N°19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, los Gobiernos Regionales (GORES) son organismos públicos que tienen por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región y que, para el ejercicio de sus funciones, gozan de personalidad jurídica de derecho público, cuentan con patrimonio propio y ejercen las funciones y atribuciones que la ley les confiere.
A su turno, el inciso primero del artículo 16 de la ley N° 18.091, establece que las entidades a que alude, dentro de las cuales se encuentran los GORES, “que recurran obligada o voluntariamente a alguno de los organismos técnicos del Estado para el estudio, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza, no podrán encomendar a éste la atención financiera de la obra mediante la provisión de recursos, debiendo limitarse la acción del organismo a la supervisión técnica correspondiente”.
Dicha disposición legal regula, en sus incisos segundo y tercero, la modalidad de convenio mandato simple y, en su inciso cuarto, el convenio mandato completo e irrevocable.
Por su parte, la aludida ley N° 21.640, de Presupuestos del Sector Público para el año 2024, consulta en la Partida 31, Capítulo 01, Programa 02, los recursos para el financiamiento de los Programas de Inversión Regional de los GORES.

Seguidamente, cabe recordar que de acuerdo con la definición contenida en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina las Clasificaciones Presupuestarias, el subtítulo 22, Bienes y Servicios de Consumo, “Comprende los gastos por adquisiciones de bienes de consumo y servicios no personales, necesarios para el cumplimiento de las funciones y actividades de los organismos del sector público. Asimismo, incluye los gastos derivados del pago de determinados impuestos, tasas, derechos y otros gravámenes de naturaleza similar, que en cada caso se indican en los ítems respectivos”.
Por su parte, el subtítulo 31 Iniciativas de Inversión, “Comprende los gastos en que deba incurrirse para la ejecución de estudios básicos, proyectos y programas de inversión, incluidos los destinados a Inversión Sectorial de Asignación Regional. Los gastos administrativos que se incluyen en cada uno de estos ítems consideran, asimismo, los indicados en el artículo 16 de la Ley N° 18.091, cuando esta norma se aplique”.
Enseguida, corresponde señalar que, de acuerdo a la jurisprudencia de este Órgano de Control, para la ejecución de los estudios básicos, proyectos y programas identificados en el anotado subtítulo 31, los GORES pueden recurrir al procedimiento establecido en el artículo 16 de la ley N° 18.091 y celebrar convenios mandato con los organismos técnicos del Estado, conforme a las exigencias previstas en esa disposición (aplica dictamen N° 43.723, de 2010).
Dicha jurisprudencia también ha precisado que se entiende por obra pública, para efectos de la celebración de los convenios mandato en estudio, toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública, características que no reviste la contratación de los bienes o servicios financiados con cargo al mencionado subtítulo 22 del decreto N° 854 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 73.819, de 2012, entre otros).
Finalmente, conforme al principio de legalidad -contenido principalmente en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y en el artículo 2° de la ley N° 18.575-, las autoridades deben actuar en el marco de las atribuciones que les confiere la ley y someterse a las normas vigentes (aplica dictamen N° E49265, de 2020, entre otros).
III. Análisis y conclusión
Como puede apreciarse, mediante el convenio mandato a que se refiere la consulta, los organismos públicos, como los GORES, encargan a otro órgano de la Administración del Estado el desarrollo de funciones que, atendida la naturaleza de las tareas comprometidas, están directamente vinculadas al ejercicio de las potestades públicas de aquellas entidades, para lo cual, tal como lo establecen los citados artículos 6° y 7° de la Constitución Política y 2° y 37 de la ley N° 18.575, se requiere de una norma legal expresa que lo autorice.

En tal sentido, el artículo 16 de la ley N°18.091, solo faculta a los servicios y entidades públicas para suscribir convenios mandato con los organismos técnicos del Estado, para la ejecución de los estudios básicos, proyectos y programas identificados en el subtítulo 31 del anotado clasificador presupuestario, relativos a obras públicas, y no para la adquisición de bienes ni la contratación de servicios que se financian con el subtítulo 22 de dicho clasificador.
Asimismo, debe añadirse que la referida ley N° 19.175 no contempla una norma que habilite a los GORES para encomendar a otros organismos públicos, a través de un convenio mandato, la celebración de acuerdos distintos del previsto en el aludido artículo 16 de la ley N° 18.091.

Sin perjuicio de lo anterior, y tal como expone el recurrente, mediante la ley N° 21.516 de Presupuestos para el Sector Público correspondiente al año 2023, se habilitó a los GORES -en términos similares a años anteriores-, para recurrir a un convenio mandato para la realización de las iniciativas indicadas en la glosa 02 del Programa de Inversión de dichas entidades -entre las que se encontraba el financiamiento de estudios o investigaciones-, con cargo al subtítulo 22 del referido clasificador presupuestario.
Sin embargo, la ley de presupuestos vigente para esta anualidad no contempla una norma similar que habilite a dichas entidades para la suscripción de tales convenios mandato con cargo a aquel subtítulo.

En consecuencia, no resulta procedente que los GORES celebren convenios mandato para contratar estudios e investigaciones que se financian con cargo al subtítulo 22-11-001 respecto de recursos dispuestos en los Programas de Inversión de la ley N° 21.640, de Presupuestos del Sector Público para el año 2024.

Saluda atentamente a Ud.


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República