Dictamen N° 322

Texto del dictamen

N° D322                       Fecha: 11-06-2026

I. Antecedentes

La empresa Constructora Pacal S.A., en el marco del contrato del programa habitacional Fondo Solidario de Elección de Vivienda denominado “Construcción Proyecto Habitacional Juan Pablo II” -adjudicado por la Municipalidad de lo Barnechea a través del decreto alcaldicio N° 71, de 2020-, reclama, en lo medular, que ha ejecutado una serie de obras adicionales e incurrido en diversos costos a raíz de la pandemia de Covid-19, sin haber obtenido el correspondiente pago.

Requerido su parecer, la singularizada municipalidad informó que, en su calidad de Entidad Patrocinante del proyecto, remitió los requerimientos de la recurrente, para su aprobación o rechazo, al Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU) Metropolitano.

En ese sentido, y en relación con las obras adicionales reclamadas, señala que dicha repartición resolvió rechazar su pago, por entender que tales trabajos estaban incluidos en el valor a suma alzada del convenio.

Asimismo, en cuanto a los gastos derivados del Covid-19, hace presente que no existía autorización expresa del SERVIU para financiarlos, y que dicho organismo manifestó que cualquier pago debía ser asumido por la municipalidad si contaba con recursos y facultades para ello.

Por su parte, el SERVIU Metropolitando* informó, en lo medular, que las autorizaciones que emitió en relación con modificaciones al proyecto fueron de exclusivo carácter técnico, de modo que no implicaban aprobación financiera ni asignación de recursos adicionales.

Además, señala que la empresa, con anterioridad a sus solicitudes, ya había recibido recursos equivalentes al 13% del presupuesto total del contrato, destinados a enfrentar alzas extraordinarias de materiales y mano de obra derivadas de la pandemia.

II. Fundamentos jurídicos

El decreto N° 49, de 2011, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo -Reglamento del Programa Fondo Solidario de Elección de Vivienda- previene, en su artículo 27, en lo que concierne, que mediante resoluciones fundadas, el Ministro de Vivienda y Urbanismo podrá otorgar subsidios adicionales a aquellos proyectos habitacionales en que por razones de fuerza mayor o imposibles de prever al momento de la calificación del proyecto, y que estén claramente fundamentadas, el subsidio otorgado sea insuficiente para su correcta ejecución.

Enseguida, su artículo 56, inciso segundo, prescribe que “La Fiscalización Técnica de Obras corresponderá a la supervisión de la ejecución de las obras conforme a los proyectos aprobados y las normas vigentes que debe realizar el SERVIU, directamente por medio de sus profesionales o con el apoyo de personas naturales o jurídicas contratadas para esta labor”.

En ese orden de ideas, es relevante recordar que la jurisprudencia de este origen ha sostenido que las actuaciones de los servicios de vivienda y urbanización en el mencionado programa habitacional se vinculan, en general, con la evaluación y calificación de los proyectos a subsidiar y con el pago de los certificados de subsidio habitacional (Aplica, entre otros, los dictámenes N°s. 95.528, de 2015, y 63.224, de 2016).

Añade esa jurisprudencia que, en consecuencia, la intervención de esos servicios no se enmarca en un ámbito contractual, sino que en un régimen jurídico de derecho público asociado al otorgamiento de subsidios, que no contempla a tales reparticiones como mandantes de los proyectos a ejecutar.

Establecido lo anterior, es menester anotar que las bases administrativas especiales que rigen el contrato, aprobadas por el decreto alcaldicio N° 984, de 2019, de la Municipalidad de Lo Barnechea, indican, en sus numerales 1, 2 y 3, que dicho acuerdo es a suma alzada; que el Proyecto Habitacional Juan Pablo II se realizará a través del programa regulado en el dictado decreto N° 49, de 2011, bajo la modalidad de construcción en nuevos terrenos y grupo con proyecto; y que su financiamiento será otorgado por el SERVIU, con aporte del municipio y los beneficiarios.

Acerca de la modificación de las obras, dicho pliego de condiciones prevé, en su numeral 8.7.1., que ello será procedente siempre y cuando el SERVIU lo autorice en forma expresa, y en los términos que indica.

Precisa, luego, en su numeral 8.7.2., que serán “obras adicionales” aquellas que surjan de modificaciones al proyecto, ordenadas por la Municipalidad con autorización expresa del SERVIU, solicitadas al contratista formalmente por escrito por la Fiscalización Técnica de Obras (FTO) a través del Libro de Obra, y que corresponden a aumentos, disminuciones o supresiones de los volúmenes de obra, cuyos precios unitarios están considerados en el itemizado proporcionado por el contratista.

Enseguida, su numeral 8.7.3. establece que son “obras extraordinarias” las que surjan de modificaciones al proyecto ordenadas por la Municipalidad -también formalmente, a través de la FTO-, cuyas características sean diferentes a las especificadas o contenidas en los antecedentes del contrato y no cuenten con precios unitarios considerados en el itemizado de construcción. Agrega que, en ese caso, y previa autorización del SERVIU, sus precios deben ser acordados por las partes, para lo cual la contratista, luego de solicitadas, deberá hacer la presentación del presupuesto y plazo de ejecución para la aprobación de la Municipalidad.

Por último, previene que “No se considerarán obras extraordinarias todas aquellas que el contratista no haya considerado en su oferta y que hayan estado incluidas en alguno de los antecedentes de la licitación” y que “Las obras extraordinarias y los precios convenidos serán ratificadas mediante Decreto Alcaldicio”.

III. Análisis y Conclusión

De la preceptiva reseñada aparece que las modificaciones de obras deben ser expresamente autorizadas por el SERVIU Metropolitano, y que tal autorización no implica, necesariamente, el otorgamiento de recursos adicionales a través de asignaciones directas, pues estas son dispuestas por el Ministro de Vivienda y Urbanismo, conforme a lo dispuesto en el citado artículo 27 del decreto N° 49, de 2011.

En ese contexto, es preciso apuntar que de los antecedentes tenidos a la vista se advierten diversas aprobaciones de ese SERVIU relativas a las modificaciones de obras de que se trata, las que, sin embargo, no autorizan el otorgamiento de recursos adicionales para su financiamiento.

Así aparece, por ejemplo, de su oficio N° 252, de 9 de agosto de 2023 -atingente a la modificación del sistema de drenaje de patios interiores y la modificación de empalmes eléctricos de Salas de Bombas y Sede Social-, el cual señala que “las condiciones técnicas de las modificaciones [..] debiesen considerarse dentro del contrato a suma alzada”, añadiendo que “Si por definición de la Entidad, como mencionan los oficios de los antecedentes 2 y 3 (DOE), consideran pertinente incluir recursos adicionales para su financiamiento, se deberán evaluar las condiciones administrativas y jurídicas asociados al contrato y, por tanto, contar con el V°B° del Departamento Jurídico que lo avale, lo anterior para desarrollar cualquier acción posterior que involucre la gestión de por parte de este Departamento”.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que del análisis de las referidas aprobaciones no es posible establecer las razones en cuya virtud ese SERVIU estima que las obras de que se trata estarían comprendidas en el precio a suma alzada pactado, pues dicha repartición se limita a efectuar afirmaciones de carácter general, tales como que las obras eran “necesarias para la buena ejecución”, que correspondían a “problemas de proyecto” o que formaban parte de la “logística necesaria”, sin explicar de manera concreta por qué dichas circunstancias impiden calificarlas como obras adicionales, ni dar cuenta de criterios técnicos específicos que permitan sustentar su parecer. Ello acontece, por ejemplo, en su oficio N° 360, de 2024.

En consecuencia, y a fin de esclarecer tal aspecto, corresponde que esa repartición, en coordinación con la Municipalidad de Lo Barnechea, determine fundadamente la naturaleza de los trabajos reclamados y la pertinencia de solicitar al Ministro de Vivienda y Urbanismo el otorgamiento de subsidios adicionales (aplica el dictamen N° OF17713, de 2025**, de este origen).

De lo anterior, ese servicio deberá dar cuenta a esta Sede de Control en el plazo de 30 días contado desde la recepción del presente oficio.

Por otra parte, en lo que atañe al eventual costo en que habría incurrido la recurrente por concepto de “baja de rendimiento de mano de obra” -asunto sobre el cual también reclama-, es menester indicar que la preceptiva que rige el contrato no contempla una indemnización por ese rubro, de modo que dicha pretensión debe ser desestimada en sede administrativa.

Lo propio acontece acerca de la pertinencia del pago de gastos derivados de la pandemia de Covid-19, de modo que tampoco procede acceder a lo solicitado.

Ello, sin perjuicio de lo concluido en el oficio N° E378199, de 2023, de la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, en orden a que el municipio debe solucionar el ítem de transporte privado que exigió a la contratista a causa de dicha pandemia, lo que deberá ser informado de la manera consignada en ese pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden de la Contralora General de la República
CARLOS CIFUENTES VARGAS
Subcontralor General (S)

*Dice Metropolitando", debe decir "Metropolitano".
**Dice "N° OF17713, de 2025,", debe decir "N° OF17713, de 2026,".