Dictamen N° 26713

Texto del dictamen

N° 26.713                           Fecha: 08-X-2019

Esta Contraloría General no ha dado curso al documento del rubro que aprueba bases administrativas, especificaciones técnicas y anexos para la licitación pública de la obra “Habilitación Hangar Brigada Aeropolicial Antofagasta”, en atención a las siguientes observaciones: 

1.-  Conforme a los antecedentes, el proyecto no corresponde a una “habilitación”, según lo previsto en el decreto N° 12, de 2013, del Ministerio de Hacienda, para que ese servicio pueda contratar directamente, sin intervención del Ministerio de Obras Públicas, ya que, entre otros documentos, la resolución exenta N° 146-881, de 3 de octubre de 2018, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, que modificó el uso gratuito otorgado a la PDI en el Aeropuerto Andrés Sabella de Antofagasta, manifiesta en el punto 1.1 del resuelvo que dicho inmueble será destinado a la “construcción” de un hangar.

2.- No se aprecia que el proyecto se encuentre afinado, si se considera lo establecido en las especificaciones técnicas -que carecen de un suficiente desarrollo de los requerimientos de los materiales de obra y procedimientos constructivos-, y que no fueron acompañados planos de arquitectura, estructurales y de especialidades             -mecánica de suelo, eléctricos, climatización, agua potable, alcantarillado, gas y mobiliario-.

3.- No se advierte que el proyecto se ajuste a la normativa de la Dirección General de Aeronáutica Civil, en lo que respecta a un diseño inserto en un recinto aeroportuario.

4.- La determinación de las cantidades de obras que debe efectuar el oferente para presentar su oferta en la licitación, resulta imprecisa, ya que no se adjunta en las especificaciones técnicas ningún plano o detalle de las cantidades de obra a ofertar. 

5.- No se acompaña un formulario de presupuesto o itemizado que refleje el contenido del proyecto.

6.- No se informa la ubicación precisa de la obra de que se trata, que permita definir su relación con la concesión de obra pública del aeropuerto singularizado.

7.- Atendida la fecha de emisión del acto en examen, no corresponde citar en el visto k) las resoluciones Nos 7 y 8 de la Contraloría General de la República.

8.- En el correlativo del considerando se omite el punto 6). 

Bases Administrativas

9.-  En el artículo 1 de las bases se prevé la aplicación del Reglamento para Contratos de Obras Públicas, aprobado por el decreto N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, sin que las regulaciones de las mismas concuerden con ese reglamento y sin que este se consigne en el artículo 2 “Normativa aplicable”.  

10.- Las contradicciones entre las bases administrativas y el contrato deben ser resueltas, entre otros principios, acorde a la buena fe, ajustándose a un modelo de conducta tal que no cause daño a ninguna de las partes, por lo que resulta improcedente establecer que en tal circunstancia “prevalecerá la interpretación más favorable a los intereses de la PDI”, como lo expresa el artículo 2 inciso segundo.

11.- En el caso de las uniones temporales de proveedores (UTP), la exigencia de que el acuerdo en que consten debe materializarse por escritura pública, solo procede para contratar, pero no para presentar la respectiva oferta como se dispone en las letras a), b) y c) del artículo 18 de las referidas bases.

Enseguida, debe añadirse que no se establece la presentación de un acuerdo de participación conjunta de los integrantes de la UTP en que se informe el porcentaje de participación de cada uno de ellos, y en las letras e) y f) de este artículo, y en la letra b) del artículo 19, se fijan reglas que no armonizan con el decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprobó el reglamento de la ley N° 19.886. 

12.- Lo indicado en el artículo 23 de las bases resulta discordante con lo establecido en el artículo 63, en lo que respecta a la circunstancia desde la que se inicia el cómputo del plazo para ejecutar la obra. 

13.- No se advierte la razón por la cual se limita la presentación de la garantía de seriedad de la oferta solo en soporte papel, en el artículo 33. 

14.- No resulta armónico ni ordenado el contenido de la oferta técnica y económica regulado en el cuerpo de las bases, con lo establecido en los Anexos N°s 3 y 4, que detallan la presentación de los documentos. Por lo demás, en tales anexos se mencionan los formatos A, B, C, D, E y F, que no fueron transcritos ni acompañados. 

15.- El artículo 42 de las bases contempla la deserción parcial del proceso concursal, sin que se advierta su aplicabilidad.

16.- Resulta poco inteligible el procedimiento de aclaraciones y correcciones establecido en el artículo 44, en sus diversos aspectos.

Tampoco queda claro el alcance de la expresión “cifras unitarias” de la letra a) del mismo artículo. 

17.- En el artículo 49 se alude a un “Contacto de la Licitación indicado en el Anexo N° 2”, sin que dicho anexo lo contemple.

18.- Existe una discordancia en cuanto al plazo para que el adjudicado se inscriba en el registro que indica, ya que el artículo 50 señala 7 días desde la notificación del acto de adjudicación, mientras que el Anexo 1, dispone 5 contabilizados de igual forma.

19.- En relación a lo indicado en el artículo 65, segundo párrafo, respecto a que “el servicio podrá efectuar reducciones y/o eliminación de partidas con el fin de adecuar estas últimas al monto disponible para su ejecución”, es menester precisar que no pueden implicar la eliminación de los componentes o partidas consultadas en el diseño que sirvió de base para el proceso de recomendación técnico-económica favorable por parte del Ministerio de Desarrollo Social y Familia a fin de dar cumplimiento a lo prescrito en la glosa 05 segundo párrafo de las normas comunes a los gobiernos regionales de la Ley de Presupuestos para el sector público, año 2019, y en el punto 5.8.1 de las instrucciones impartidas por el Ministerio de Hacienda a través de su oficio circular N° 2, de 2019.

20.- Respecto a la determinación de los valores por variaciones y obras extraordinarias, los artículos 65 y 66 no explicitan los componentes del precio. 

21.- En los artículos 65 al 69 tampoco se explicita el procedimiento de formalización de las variaciones de obras; de las obras nuevas y extraordinarias, así como de la modificación del plazo y sus consecuencias. En relación al último de los artículos, letra a) no se establecen parámetros ni documentación para determinar la suma a que se refiere, sin que sea posible definir con certidumbre si lo allí regulado dice relación con el pago de indemnizaciones.

22.- El artículo 68, pese a lo dispuesto en el artículo 77, inciso final, del reglamento ya singularizado, que dispone que el contrato no puede aumentarse más allá de un 30% del monto “originalmente” pactado, alude a un incremento máximo de “30% del monto total del contrato”. 

23.- No se advierte una regulación detallada que permita definir plazos y consecuencias, respecto a las recepciones provisoria y definitiva o final de las obras, ni del nombramiento de una comisión de profesionales que revise el estado de los trabajos. 

Además, disponer en el artículo 70    -al igual que en el artículo 85- que con el acta de recepción conforme o provisoria de los trabajos se deba proceder al pago, no se condice con el artículo siguiente que establece que los estados de pago serán mensuales de acuerdo al “avance efectivo” de la obra. Esto último, por su parte, se opone a que se haya definido en los artículos 28 y 52 que la contratación es de “oferta a precio fijo” y a “suma alzada”, respectivamente.

En la multa por atraso del artículo 70 -antepenúltimo párrafo-, no se aprecia la relación entre el incumplimiento del plazo y “la cantidad de bienes afectados por el incumplimiento técnico”, para la definición de dicha multa por atraso.

 24.- En el artículo 71 se menciona un formato de resumen de estado de pago “adjunto a las presentes bases”, que no fue acompañado.

25.- En el mismo artículo 71, letra i) no resulta posible definir el “margen de error no superior al 5%” a que allí se alude. 
26.- En la letra k), del mismo artículo 71 resulta imprecisa la expresión “decreto”. 

27.- El plazo del artículo 72, párrafo tercero, no se ajusta a la norma que se cita. 

28.- En relación al otorgamiento de anticipo del artículo 73, no se indica si el límite de 10% del valor del contrato, se refiere al inicial o al actualizado.

29.- En el artículo 74, causal de término anticipado “Por notoria insolvencia del proveedor, debe tenerse presente para los fines que corresponda, el artículo 57, N°1, letra c), de la ley N° 20.720. 

30.- En el artículo 81 se alude a un formato F, antes observado, y existe un error formal en la cita al artículo 10 efectuada en el artículo 85. 

31.- Resulta impropio que en el párrafo final del artículo 85 para fines de restitución de la garantía de correcta ejecución y buen comportamiento, se indique que tendrá lugar “una vez que se haya dictado la resolución que pone término al contrato”.

Además, no se ha regulado un procedimiento de liquidación del contrato.  

32.- No se entiende la regulación del artículo 87. 

33.- Acerca de los antecedentes requeridos para la oferta y para la suscripción del contrato, no se exige la presentación del certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración establecido en el inciso final del artículo 6, de la ley N° 21.125, ley de presupuestos del sector público correspondiente al año 2019.

34.- No se menciona explícitamente que el presente concurso debe publicarse en el “sistema de información de compras y contrataciones públicas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas”.

Anexos.

35.- En el Anexo 1 “Cronograma”, se omite la etapa de aclaraciones a las bases o a las ofertas.

36.- No se advierte el sustento para la incorporación en el “Anexo N° 3 Tabla de ponderación y criterios de evaluación de ofertas” de los parámetros errores en el presupuesto detallado y análisis de precio para la oferta técnica, los que no apuntan efectivamente a una evaluación de esa naturaleza.

Tampoco se define como factor de evaluación técnico la “Cartilla de materiales”, ni se aprecia la razonabilidad de evaluar con puntaje el logo, la firma, y el timbre del representante legal, en el criterio “presentación de la oferta”.

Luego, establecer un plazo mínimo de cien días para la obra en el Anexo 3, fila N°2, “Tiempo de ejecución”, se opone al artículo 6° de la ley N° 19.886, y 20 de su reglamento, conforme a los cuales debe alcanzarse la combinación más ventajosa entre todos los beneficios del servicio y todos sus costos asociados, presentes y futuros, debiendo en todo caso la Administración propender a la eficacia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones.

La evaluación del comportamiento de la empresa, en los términos previstos, afecta la igualdad de los licitantes. 

37.- En el Anexo 5, no se advierte el sentido de exigir certificado de nacimiento y de matrimonio a las personas naturales, y respecto de las personas jurídicas, no se prevén sus distintas formas de constitución. 

38.- Respecto del Anexo 6, debe advertirse que lo que el artículo 54, letra b), de la ley N° 18.575 prevé es una inhabilidad para ingresar a cargos en la Administración del Estado, y no como se expresa.

39.- En lo meramente formal cumple con señalar que ese servicio, en lo sucesivo, deberá foliar debidamente los actos administrativos que dicte, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en los dictámenes N°s 44.409, de 2010, 2.241, de 2011 y 78.786, de 2012, entre otros.

40.- Finalmente, cumple con hacer presente que la resolución N° 1 ha sido rehecha, sin que de ello se deje constancia, lo que también deberá evitarse en lo sucesivo. 

Saluda atentamente a Ud., 


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación